一、国外地质工作绩效评价状况20世纪70年代以来,英国、美国、日本、韩国等发达国家在政府绩效评估方面进行了理论和实践探索,取得了重要进展。国外学者在公益性地质工作的效益评价方面也作过长期探索,形成了一些值得借鉴的评价思路和方法。如在地质填图的经济价值方面,有关学者从成本效益角度出发,探讨了直接效益和间接效益分别估算的方法,对区域地质填图的经济价值进行了定量化评估和分析,认为地质填图的净收益是非常可观的。同时也指出了效益量化的困难,地质调查局和其他公益性团体越来越需要显示其工作必须符合成本效益原则;指出了评价项目的角度要依项目的远景和所评价的效益性质来定。英国地质调查局的经济效益研究英国地质调查局委托RogerTym研究组和其合作伙伴进行旨在评价英国地质调查局对英国经济的作用,唤起政府、科学界和普通公众对地调局活动的实际用途与价值的认识和了解;促进英国地质调查局的科学与商业发展,使它在保持提供科学、公开信息的传统优势的基础上,拓宽服务领域,增加更多的实际应用和增值业务的专题研究。该项研究于2003年11月提交了“英国地质调查局的经济效益”研究报告。报告对英国地质调查局产品和用户进行了分类和分析。通过对8项地质工作项目、17个地质工作的案例来说明其在各领域提供的价值,并指出英国地质调查局所服务的范围。这些工程包括:大陆架和海岸边界工程、经济矿产和地球化学基线工程、可持续能源和地球物理调查、地下水体系和水质量工程、全球地震和地磁学研究工程、沿海地球科学和全球发展机遇工程、国家地质科学信息服务工程等。根据用户(产品和服务接受者)对英国地质调查局在经济和社会效益方面的评价,对用户提出的意见进行有效分析。最后,分析了英国地质调查局提供的产品和服务的成本及其增值。报告从成本效益角度来分析英国地质调查局产生的经济和社会效益,并将效益分为直接和间接效益两部分。报告将英国地质调查局的产品服务对象的评价作为参考,主要是由于地质工作的公益性特点,往往无法采用量化、货币化指标来评定。研究表明,英国地质调查局在2001年为英国所作的贡献相当于其年度总营业额(既包括政府拨款,也包括市场运作收入)的850~1525倍。这个估算虽然存在许多不确定因素,但可以肯定地说,英国地质调查局的投入产出比大于850。由此看来,地质调查机构可以产生巨大的经济效益。英国地质调查局经济效益评价中所用的案例分析方法、直接效益和间接效益评估法等方法都具有借鉴意义。美国地质调查局的绩效管理美国地调局是美国内政部所属的8个局之一,但它属财政单列局,其预算通过内政部上报,由国会直接批准。美国地调局战略计划的制定、产品质量和业绩的考核都受GPRA的约束。(1)战略计划。美国地调局在经历“撤销”的危机后,在征求社会各界意见基础上,于1996年制订了《美国地调局战略计划(1996~2005)》。此后美国地调局召开了200多次定期的利益相关者会议,发动公众和雇员积极参与战略计划的修订。USGS收到内政部的其他局、其他国家机构、USGS雇员、私营企业、大学社团、环保机构、其他非政府组织以及个人对战略计划所作的书面意见。在USGS内部,战略小组和其他管理人员也对战略计划进行了广泛而详尽的讨论。USGS将战略计划某些子计划如“矿产资源调查子计划”提交给国家理事会进行评估,为其战略计划的修订奠定了坚实的基础。(2)年度绩效报告与计划。美国地调局每年都要提交上一年度执行情况报告及下一年度的计划,例如,2000年美国地调局提交了《美国内政部USGS 1999年度执行报告及2001年度计划》。据称,该报告是内政部递交给国会的第一份官方计划,其中,1999年度的执行报告是内政部第一次向国会报告USGS的成就。内政部(DOI)的监察总局(IG)、管理与预算局(OMB)、审计总局(GAO)、国会研究所的“报告卡”以及对内政部《政府绩效与成果法》第一个战略计划、1999年财政年度计划和1999年财政年度预算的讨论,都强调要减少目标和考核的复杂性和数量,提高业绩信息透明度,改善拨款与业绩和战略实施的联系。内政部负责政策、管理和预算的副部长JohnBerry于1998年4月22日在众议院资源委员会GPRA听证会上表示,内政部对USGS取得的成绩承担会计责任、考核和报告责任。随后,USGS根据法案对战略计划作了修订。USGS战略计划的调整,使目标和业绩考核数量锐减。这一减少表现为,以前的八项业务活动合并为两个任务目标,67个“业绩考核”合并为两个长期目标。修订后的《美国地调局战略计划(2000~2005)》是一本简明指南,其目的在于帮助内政部及其合作伙伴与用户开展综合性科学研究活动,开发质量好且易于理解和使用的信息产品、数据以及评估报告。在新版战略计划中,USGS原先的目标和使命已被改写,以便更清晰地陈述地调局的核心价值与使命,其战略方向也得到进一步的明确。第一个USGS战略计划中的八项业务活动被合并为两个任务目标,并附有完成这些目标的明确战略。另外,还讨论了影响目标实现的关键因素以及与其他部门和机构的交叉关系。(3)成果评估。USGS为公众提供客观、公正和可靠的信息。但地调成果是不可预计的,而且科学往往不是与战略决策有关的唯一因素。地质调查信息可为提供可供选择的方案及成果的预测服务,但科学再好,它本身也不一定能达到预期成果。这就要求科学信息的使用者在决策时,甄别这个信息对决策是否有用,衡量决策所取得的成果,最后确定科学成果对达到期望成果的有用性。如果USGS提供的科学成果由于无用或不合时宜而未被利用,USGS需要而且应当承担责任。这就是为什么USGS的研究成果要继续接受内外同行评审,继续接受客户和有关方面的调查,USGS项目要进行定期评价,以保证科学成果的质量和及时性。这也是为什么USGS把战略和年度工作目标的重点放在为客户提供科学成果上,从而让他们能解决国家复杂的土地和资源管理问题,并把自然灾害造成的生命财产损失降到最低程度。同行评审已作为USGS科学出版物的质量标准,并记录了USGS所有政策历史。美国地调局的政策规定,评审分内部和外部两种,分别由美国地调局和非美国地调局的科学家、技师或专家进行,但前提是他们“都没有参与所评审的议案、设计、项目或产品”。评审政策规定,对正在进行的项目进行独立的同行评审,约每5年一次,但其间要与较频繁的独立内部管理评审相结合。评估是为了达到以下几个目的:一是提高项目的会计责任和质量;二是辨别和填充项目的缺口;三是改变或肯定项目方向;四是确定和建议缩减非优先项目;五是确定开展新的优先项目的时机并为其提供相关指导;六是提供能够用来激励管理者和科学家的信息。据了解,美国地调局常常邀请美国国家科学院国家研究理事会(NRC)对其实施计划进行评估或对其发展方向开展战略研究,其中最典型的实例是国家研究理事会2001年出版的《美国地调局未来作用与机遇》、2003年年底出版的《美国地调局矿产资源项目的未来挑战——对美国地调局矿产资源项目的评述》。这种报告既是一种咨询报告,为美国地调局未来发展或项目实施提供思路,同时,也扩大了美国地调局在美国国内的影响。二、国内地质工作绩效评价状况中央经济建设部门预算绩效考评管理办法2004年底,财政部先后下发《中央经济建设部门预算绩效考评管理办法(试行)》、《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法(试行)》两个关于部门绩效考评和项目绩效考评管理办法的文件。两个文件是为适应市场经济和公共财政支出改革的要求,加强项目支出预算管理,提高财政资金使用效率,规范财政预算管理而制定的。文件对绩效考评的评价依据、评价内容、指标、方法、评价原则进行了规定和说明。其中,部门预算的绩效考评是对部门职责完成情况和预算经费使用情况的考评;项目绩效考评是对财政资金项目执行情况和效果的考评。作为国家财政专项的国土资源大调查专项,也在执行项目绩效考评的范围之列。目前,国土资源部也已经下发专门文件,要求开展绩效考评工作。随着改革试点的深入,未来大面积推广公共财政支出绩效评价势在必行。文件的颁发,对今后绩效评价工作提出了新要求,但是两个文件关于绩效评价内容和指标只是框架性的规定。由于地质工作具有效益后续性、效益的非直观性、效益的长远性和效益的难量化性等特点,导致地质调查项目的立项评价和绩效评价工作存在很大困难,迫切需要结合地质工作实际和特点,研究建立具体的评价方法、评价指标和标准。中央经济建设部门项目绩效考评,是指对纳入部门预算管理的由各种专项资金安排的行政事业类项目、基本建设项目和其他类项目,运用一定的指标、方法,对项目投产运行后的绩效目标、运营情况和效益情况进行综合考评。项目绩效考评的主要内容包括对项目实施内容、项目功能、资金管理效率、经济效益、公共(或社会)效益等方面进行全面、综合考评。其考评重点是项目预算完成后,对项目绩效目标完成情况,以及项目经济性、效率性、效用性和社会需求的满足程度等进行考评。一个单位项目绩效考评结果很大程度上影响着这个单位部门绩效考评结果,尤其是以承载项目为主的单位,更要注重项目绩效考评工作。项目绩效考评的典型方法有:成本一效益分析法、最低成本费用法、综合指数法、模糊数学模型法、打分法、使用价值考评法等方法。针对项目考评中的项目类型,考评重点及管理要求,设置不同指标,具体考评分值和权重可进行调整,以进行综合性考评。根据文件要求,项目绩效考评指标包括:项目实施内容绩效、功能绩效、资金管理绩效、经济效益绩效、公共效益绩效等指标。中央经济建设部门项目的绩效考评指标内容归纳后,见表9-1。表9-1 中央经济建设部门项目绩效考评指标表续表资料来源:《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法(试行)》我国地质领域的效益评价探讨地质领域的效益评价问题一直是一个非常重要而又难以解决的课题。公益性地质工作产品具有公共产品的特点,产出难以货币化,且具有重复使用、效益后续等特点。矿产地质工作具有高风险性、长周期性、效益在开发阶段才能体现等特点。导致地质工作效益评价存在很大难度。长期以来,我国在效益评价方面做过很多探索性研究,对地质项目的效益评价有很多积累性成果。我国在矿床技术经济评价中借鉴了西方的矿床开发效益评价思路和方法,结合我国实际,形成了比较完整的矿床技术经济评价方法体系。我国80~90年代中期开展了矿床技术经济评价理论和方法研究,大规模开展了评价实践,在矿床和区域矿产资源技术经济评价方面积累了很多经验。在地质科技进步定量评价方面也做了有益探索。近几年,中国地质调查局发展研究中心开展了“地质调查项目技术经济评价、社会评价方法研究”课题,提出了地质调查项目的社会作用及其贡献和公益,特别是提出了地调项目公益的概念,以区别一般评价中效益的概念。提供了地质调查项目公益的度量方法,公益的测算时间、范围和数学模型,建立了一套地质调查项目立项评价的指标体系和地质调查项目后评价指标体系。但是该成果通过实例分析表现出其指标体系在实际工作中的合理性、可操作性还有待进一步完善。中国地质矿产经济学会开展了“公益性地质工作社会效益研究”,通过对西安、成都、宜昌、天津、南京等地质调查中心以及部分厅局的实地调查,分析地质工作社会效益。该成果侧重于案例评述,缺少相应的量化指标,也没有提出完整的评价指标体系。综上所述,在地质工作效益评价方面,主要进行了以下探索:(1)用实物工作量,反映地质工作的产出。如:填图的图幅数,钻探工作量等。(2)用潜在价值反映地质工作的产出。如探明储量的潜在价值等,后来进一步测算了提取价值等。(3)通过测算地质工作的后续效益反映地质工作的效益。如:矿产勘查的效益与矿产开发的效益综合测算,再按比例分配。对于地质灾害治理项目,通过计算减少的损失,反映地质工作效益等。(4)将矿产勘查和开发统一考虑,对矿床进行技术经济的评价。在这方面,有一整套比较成熟的评价方法和参数。(5)通过典型案例的评价反映地质工作的效益,包括定量分析和定性分析。(6)运用多层次分析法,综合确定地质工作的效益等。(7)专家打分法。当前,地质工作效益评价方面还存在如下问题:一是我国目前缺乏一套系统的地质工作绩效评价依据、评价办法、评价指标体系;二是缺少从用户角度的评价方法和实践;三是缺少简单易行,可操作性强的评价方法和评价示范;四是缺少评估地质调查项目的专业组织。在原计划经济体制下,地质工作的成果无偿提供后续部门使用,地质工作内部工作程序也是按照计划分工开展工作,这种体制决定了每个生产链条都通过计划安排紧密连接,生产者只需按照计划完成生产任务即可,无须关心后续效益。随着社会主义市场经济体制的逐步建立,原有的地质工作体制也在进行相应的改革探索,公益性地质工作与商业性地质工作分开运行的体制框架已经确立,地质工作必须更加紧密地与经济建设相结合,更加主动地为经济社会发展服务才能更好地生存和发展。因此,新形势下的地质工作不仅仅是提供地质产品,而更要突出地质产品如何为后续部门和社会公众提供服务。对地质工作效益的评价,也必须向后延伸,结合地质产品的后续使用情况评价其效益。因此,无论从理念上,还是地质成果的表现形式,评价思路和方法,评价指标的设置等都需要创新。