农村社会保障现状调研论文

新农村建设以来 我国农村的人均生产生活上有拉很大提高，新型的农村医疗合作社发展起来了，在一定程度上解决了大部分地区农民的社会保障问题，但这也仅仅是部分地区。在全国范围内，仍有很多地区的农村社会保障处于一个低水平的运作状态。具体表现如下：：1 据资料显示：与城市相比，农村社会保障水平相对低下。1990年，全国社会保障支出1130亿元，其中，用于城市人口的977亿元，占全国的89%，而用于农村人口的仅126亿元，占11%。城市人均社会保险费413元，农村人均才14元，前者是后者的30倍。占全国人口80%的农民只享有全国社会保障资金的11%。2003年，据最新统计，全国社会保障支出总数约为1300亿元。和1990年相比，相差200亿元，就算把这两百亿全部放入农村的社会保障中，和城市相比，差距还是很大。 2农村社会保障的主要项目有：社会救济（贫困人口社会救助、灾民救助）、社会保险（养老保险、医疗保险）、优抚安置、社会福利和社会互助等项目。目前，农村社会保障以社会保险为主，养老、医疗保险是其中的主要部分。医疗保险是指当人们生病或受到伤害后，由国家或社会给予的一种物质帮助，即提供医疗服务或经济补偿的一种社会保障制度。而养老保险则是指国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。但社会保障基金调剂的范围却是相当有限的，大部分是由政府来提供，这就使农民的生老病死基本上由个人和家庭来负担。如果这个家庭的经济收入非常有限，一旦有家庭成员生病，严重的便不再治疗。像这样的情况，在我国的农村是很普遍的。 　　当然也有部分地区成立了新型的农村医疗合作社，这种合作的方式在农民中产生了很大的影响，特别是农民利益得到了保障。但是，像这样的合作社在中国农村还没有普及，大部分农村地区农民的社会保障问题还得不到解决。地区之间的差异表现在：东部集体经济发展好的地区水平高，范围也广，而相对的西部经济不发达的地区，农村保障水平就较低了。 3（三）社会参与程度不高 　　农民在参与社会保障时的积极性不高。其原因：一是农民自身的经济原因，二是政府的支持方面。我们的调查中，在医疗、养老方面，农民不是不愿意进行这方面的投资，而是部分农村家庭经济十分困难，没有条件去投保。还有部分即使是投保了，档次也是较低的，时间也较短。自身经济条件的限制迫使他们无力承担叫高的投保资金。另一方面，政府政策的影响。在事业保险方面，1999年国务院颁布的《失业保险条例》所规定的保险范围，只包括城镇企事业单位职工，不包括农村失业人员。但是在中国，农村人口占多数，劳动力剩余严重，大部分失业或无业人员都在农村，而这部分人的失业保险却无法满足。政策的倾斜性使农民的利益的不到保障。在社会救助方面，国家也投资了大量的资金（1990—1999年，共投入了9亿元），但由于农村所需要救助的人数太多，平均到每个人头上也就少了。所以国家虽然做出了很大的努力，但面对如此庞大的农民队伍，那也是杯水车薪。 4农村社会保障的资金来源匮乏 　　农村社会保障的资金来源主要有两个方面：一是参保农户自己集资，另外便是政府的财政拨款。由于农民生活水平普遍较低，因此参保的集资数目就十分有限了，主要还是要靠政府财政支持。但由于我国农村人口众多，基数过大，政府财力有限，仅仅靠财政拨款来解决农村社会保障问题是不可能的。这就需要一部分社会投资，主要是来自企业单位投资。但经济欠发达地区的农村，乡镇企业的发展本身就很困难，再鼓励他们进行当地农村社会保障的投资，这种可能性也较小。对于城市大众型企业，没有政府政策上的支持，自愿投身于这种公益事业的就更少了。资金的严重缺乏阻碍了农村社会保障的推进。 　　 　农村社会保障各个项目的建设（社会救助、社会保险、优抚安置、社会福利、社会互助）是农村社会保障体系的核心。事实上，广大农民的要求也不高，他们的基本愿望就是“老有所养，病有所医”。只有保证农村的社会稳定，才能推动新农村建设，也才能促使整个社会经济的进步与社会的稳定。基于以上几个问题，笔者提出几点建议： （一）强化农村社会保障的法制基础 （二）推广以互助合作形式为主的农村经济合作组织 　（三）拓宽农村社会保障的筹资渠道

（一）学术论文关于长期护理保险的研究：《长期护理保险：破解老年生活照顾难题》《中国社会导刊-中国老龄》，2008（7）《以色列长期护理保险制度及评价》《西亚非洲》，2008（2）CSSCI期刊《韩国老年长期护理政策新动向》《中国卫生事业管理》，2008（1）《解析德国、日本长期护理保险制度的差异》《东北亚论坛》，2007（1）CSSCI期刊人大复印资料《金融与保险》2007年第5期全文转载《亟待开设的长期护理保险——以北京市为例》《北京观察》，2007（5）《商业护理保险在中国前景分析——兼论中国未来老年生活护理制度模式》《学术交流》，2007（4）CSSCI期刊《长期护理保险在中国的选择》《市场与人口分析》，2007（4）CSSCI期刊《长期护理保险：化解残疾人的生活风险》《社会保障研究》，2007（2）人大复印资料《社会保障制度》2008年第6期全文转载《德国护理保险制度介绍》《中华护理杂志》，2007（1）北大医学类核心《德国LTCI及其改革》《卫生软科学》，2007（1）关于城乡养老保障的研究：《统筹城乡基本养老保险制度的十个关键问题》《现代经济探讨》，2009（7）CSSCI期刊《转换思路：走出居家养老的困境》《中国卫生事业管理》，2007（4）《构建农村“低保”，成本有多大？》《调研世界》，2007（6）CSSCI期刊《人民日报》编纂的《中国新农村建设报告2007》全文收录《中国农村社会养老保险制度研究述评》《中国农村观察》，2007（1）CSSCI期刊人大复印资料《社会保障制度》2007年第6期全文转载《构建农村最低生活保障制度责任的思考》《安徽师范大学学报》（人文社会科学版），2006（6）《城镇基本养老保险基金研究述评》《现代经济探讨》，2006（8）CSSCI期刊人大复印资料《社会保障制度》2006年第11期全文转载《居家养老：应对“未富先老”的可行性选择》《人民日报》（理论版）2006-5-24⑨《农民工权益保障的绩效与问题——基于安徽省农民工状况的调查》《安徽商贸职业技术学院学报》，2005（4）人大复印资料《社会保障制度》2006年第4期全文转载《老有所养：中国农村的急切呼唤》《学习月刊》，2006（2）《农村劳动力转移就业对农村养老保障的双重效应分析——基于安徽省农村劳动力转移就业状况的调查》《中国农村经济》，2005（1）CSSCI期刊《虚与实：基本养老保险与企业年金的个人账户》《中国社会保障》，2004（6）《流动大潮背后的农民养老保障》《调研世界》，2002（5）CSSCI期刊人大复印资料《社会保障制度》2002年第10期全文转载关于企业社会保障的研究：《北京市企业职工职业福利需求实证研究》载中国社会保障论坛组委会编《建立覆盖城乡的社会保障体系》（下册）（第二届中国社会保障论坛优秀文集2007），中国劳动社会保障出版社，2007年9月《浅议中国企业年金制度的规范与发展》载中国养老金网主编《中国企业年金规范与发展》，中华工商联合出版社，2007年6月《私营企业参与社会保障意愿的分析：一个理论层面研究》《河南社会科学》，2007（2）人大复印资料《民营经济与中小企业管理》2007年第9期全文转载关于医疗卫生的研究：《北京市公共卫生和社区卫生：现状、问题与抉择》《中国公共卫生管理》，2007（6）《中国医疗卫生制度体系的未来走向》《中国卫生经济》，2008（6）北大医学类核心 人大复印资料《体制改革》2008年第8期全文转载关于社会保障的相关研究：《马克思的社会福利观探析》《安徽师范大学学报》（人文社会科学版），2009（1）《二元体制下的农民工社会保护：一个研究综述》《河南社会科学》，2009（1）《农村留守儿童的教育保障》《青少年研究》，2009（2）《公平、正义与共享——读<中国农民工问题与社会保护>》《人权》，2008（4）《中国重残老年人现状》《统计与决策》，2008（4）CSSCI期刊《低收入群体向中间阶层流动分析》《河南社会科学》，2008（1）人大复印资料《社会学》和《社会主义理论与实践》都在2008年第5期全文转载《社会学视角下的中国社会保障问题》《现代经济探讨》，2007（1）CSSCI期刊《我国社会保障改革与消费结构的优化》《软科学》，2006（2）CSSCI期刊《农村第三产业：我国农村经济可持续发展的支柱》《巢湖学院学报》，2004（5）《略论明代社会保障政策实施中的弊端》《安徽师范大学学报》（哲社版），2004（1）（二）专著《病有所医不再遥远——建设覆盖城乡居民的医疗卫生服务体系》，北京：人民出版社，2008年1月出版。（三）译著[美]克利夫·里科特斯著：《领导学：个人发展与职场成功》，北京：中国人民大学出版社，2007年6月。（四）参编教材《社会福利思想》，张士昌等主编，合肥工业大学出版社，2005年。《社会保障》，郑功成编著，高等教育出版社，2007年8月。

在已建立起现代社会保障制度的西方国家（如德国），从事独立经营的农民与具有雇佣关系的工人和职员一样，能够享受到所有社会保险的保护。而在我国，由于受经济发展水平以及历史文化传统的限制，农民社会保障与城市社会保障相比，不仅建立得比较晚，而且项目不全，保障水平也很低。农民社会保障的现状表明，农民低水平的社会保障，不仅阻碍农村经济的发展，而且影响社会稳定。因此，重视并进一步健全和完善农民社会保障制度，不仅对于深化我国经济体制改革、建立和完善社会主义市场经济、尽快建成社会主义法治国家有着重要的作用和意义，而且对于减少社会冲突和矛盾、为经济发展创造良好的社会秩序有着同样重要的作用和意义。本文拟通过对我国农民社会保障制度的产生、发展和现状以及存在问题的介绍，进一步论证我国农民是否应获得社会保障的保护、在我国健全和完善农民社会保障制度的重要性以及如何建构我国农民社会保障制度，以此为我国农民社会保障制度的发展作出些许努力。　　一、 中国农民社会保障的产生发展、现状和问题　　我国目前的农民社会保障包括农民养老保险、农村合作医疗和农村最低生活保障制度三个方面。　　1、 农民养老保险　　1949年中华人民共和国成立，1951年颁布“劳动保险条例”，标志着中华人民共和国社会保障制度的确立。但是当时占人口总数90％以上的农民没有被纳入保障之列，这是因为一方面国家出于迅速建立工业化国家的考虑，有意对城市居民的社会保障实行倾斜政策，即对有工资收入的国家机关工作人员，国营企业的职工，大中小学的教师等实行国家保障，对没有工资收入的城市贫民实行定期或者不定期的社会救济；另一方面当时国家没有充足的国力为占人口绝大多数的农民提供保障。这种把农民排除在社会保障之外的制度延续了43年。　　1983年中国农村率先实行经济体制改革，把过去由农民共同经营的土地承包给农民个人耕种，这种适合农村生产力发展水平的生产方式，极大地解放了农村生产力，促进了农村经济的极大发展。尤其是在沿海地区和内地自然条件比较好的地方，由于兴办乡镇企业和实行科学种田，农村和农民很快富裕起来。据1990年的统计，年人均收入在千元以上的县有184个，在800元以上的有431个，[1]而人均年收入700－800元的农民就具备了投保条件。而且农民的生活水平大大提高以后，他们的收入除了满足基本生活需要之外还有剩余，于是就产生了强烈的养老保障愿望。同时，由于生活水平和医疗条件的改善，人口的平均寿命在延长，这又加快了人口老龄化。据1990年的人口普查，我国农村60岁以上老人7285万，占农村人口总数的2％，并且每年以3％的速度递增。[2]人口学家预计，到2020年我国农村65岁以上老人的比例是0－7％。[3]在中国农村，老人与子女住在一起的比例虽然高达7％，但是收入来源和生活料理依靠老人自己的比例分别是7％和2％，[4]可见目前在农村，家庭养老已不占绝对主导地位，很大一部分农村老人的生活缺少必要的保障。特别是实行计划生育政策以后，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭的养老功能。随着经济的发展，农村人口跨地区或者城乡迁移的速度和规模在不断上涨，而迁移者大多数是青壮年人口，这在一定程度上又加速了农村的人口老化。所有这些情况都使得农村老年人口的生活保障成为一个突出问题。　　1991年1月，国务院决定由民政部负责开展农村社会养老保险工作。民政部在深入调查研究和总结经验的基础上，制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》并从1991年6月开始在山东省组织了较大规模的试点，取得了很大成效。当时的实践证明，“方案”比较符合农村实际，是可行的。1992年1月3日民政部正式颁发“方案”，使农村养老保险在“方案”的引导下逐步在全国农村有条件的地区推开。《县级农村社会养老保险基本方案》只有7条，是中国政府从中国实际国情出发制定的、引导广大农民自愿参加农村社会养老保险的一个规范性文件，它虽然由于不具有强制性，因而不是完全意义上的法律规范，但是它的颁布和实施在中国社会生活中具有非常重要的意义：第一、中国是一个农业国家，农民占人口的绝大多数，因此中国的问题仍然是农民问题，农民问题解决好了，就有利于中国社会的发展和稳定。农民的老年保障问题历来是农民最关心的问题之一，“养儿防老”就是农民对自己老年生活依靠的一个生动写照。因此，农村社会养老保险制度的建立，对于解除农民的后顾之忧，对于推行计划生育的基本国策都将起到积极的作用；第二、在国际上尚无大范围解决无固定收入社会成员的社会保险问题的成熟经验以及中国整体发展水平仍然比较落后的情况下，建立农村社会养老保险制度，体现了中国政府对农民的责任和关心，这对于调动广大农民的生产积极性，进一步深化农村改革，促进农村经济发展，都将起到积极的推动作用；第三、方案颁布之前，中国农民依靠或者希望依靠家庭养老，根本没有社会保险的意识。方案的颁布和实施不仅使农民产生了最基本的社会保障意识，而且进一步强化了社会全体成员的社会保障意识，这对于促进中国社会保障事业的发展将起到巨大的促进作用；第四、“方案”虽然只具有引导功能，但是它的制定和颁布实现了农民养老保障制度在中国从“0”到“1”的突破，标志着中国在不断健全和完善现代社会保障制度上迈出了重要的一步。　　我国农村养老保险的指导思想和基本原则是：建立农村社会养老保险制度要从农村的实际出发，以保障老年人的基本生活为目的。建立农村社会养老保险制度要坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；自助为主，互助为辅，家庭养老与社会养老相结合；农村农、工、商等各类人员社会养老保险制度一体化，由点到面，逐步发展。　　“方案”具有以下几个明显特点：1、农民养老保险不是商业保险，而是有集体与国家参与其中的、以确实保障农民老年基本生活为目的的政府行为；2、对于农民个人来说，是否参加养老保险，选择何种交费标准，由农民自己决定，不强制，不搞“一刀切”。对于一个村，一个乡镇，一个县来说，也是根据当地经济发展情况决定统筹范围，能搞多大规模就搞多大规模，也不搞强制。这种“星星之火，可以燎原”的发展策略，非常适合社会主义初级阶段中国农村经济发展水平，能被广大农民接受，有发展前途和成功希望；3、“集体给予补助，国家给予政策扶持”，体现了集体和国家的责任，又不至于使集体和国家背上沉重的包袱，这将更有利于农民社会养老保险事业的长远发展。总之，由于“方案”从中国农村人口多，底子薄，各地发展不平衡的国情出发，因而是一个适合中国农村经济发展水平，能够促进农村经济发展和社会稳定，极具中国特色的社会主义初级阶段的农村社会养老保险制度。　　由于农村养老保险制度符合广大农民的愿望以及地方政府对农村养老保险工作的重视，几年来农村养老保险工作呈现出良好的发展势头，保险覆盖面不断扩大，基金积累初具规模。到2000年底全国31个省、市、自治区的294个地区，2052个县（市、区），32610个乡镇，428889个村，101691个乡镇企业开展了农村养老保险工作。全国参保人数为34万人。农村养老保险基金积累总额为5亿元。2000年当年领取养老金的人数为81万人。[5]　　可以看出，随着我国农村经济的发展，在群众生活解决了温饱问题，基层组织健全的地区，采取政府组织引导和群众自愿相结合的办法，就可以逐步建立较为规范的农村社会养老保险制度。与此同时我们也要看到，由于在中国农村建立农民养老保险是一项全新的工作，在国内和国际都没有成功的经验和模式可资借鉴，因此在这一制度建立的过程中，还存在着不少问题。主要是：第一、一部分干部对在我国农村建立养老保险制度的紧迫性和重要性认识不足，没有把这项工作列入党委和政府工作的重要议事日程。有的干部认为，农民应该依靠家庭和土地养老，有条件的农民可以搞商业保险，不必搞社会养老保险；有的认为，搞农村社会养老保险会加重农民负担，不应推行而应制止；有的认为，农民养老是农民个人的事情，政府不应过问，由农民自己计划和安排自己的晚年生活。　　第二、基金管理存在着比较棘手的问题。基金投资渠道单一，收益有限。基金只能存银行、买国债，难以使基金的增殖同国民经济增长水平、国民收入增长水平同步，难以回避通货膨胀的风险；基金由县级管理，使得基金分散、运营层次低和难以形成规模效益；县级财政普遍吃紧，有些地方用养老保险基金发工资或弥补财政赤字。　　所有这些问题，尤其是1999年国家有关部门在有关文件中指出的“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。有条件的可以逐步将其过渡为商业保险”，[6]给农村养老保险带来较大震动，造成消极影响，使农保业务处于停滞不前甚至倒退的状态。具体表现在：1、由于一些基层单位退保，使得已开展农保工作的基层单位比上年减少，县级单位有所减少，但主要是乡镇单位从去年的33806个减少到32610个；2、由于机构改革、人员精简，地方各级专门机构和工作人员的数量有所减少，其中乡镇机构减少4569个，人员减少2338个；3、由于一些农民怕政策变化而不再续保，有些农民干脆退保，使得参保人数逐年下降，到2000年底，参保人数下降到34万人，比上年下降了65万人；4、由于退保人数增加，尤其是由于根据国务院对农村社会保险整顿规范指示精神，不再接受新的业务，造成参保人数下降，因而保险费收缴额下降，到2000年底，全国农村养老保险基金积累总额为5亿元，虽比上年增加12亿元，但增幅比上年下降了4%；5、2000年提取的管理费为3万元，而各地实际支出为33万元，缺口为2785万元。管理费严重不足，使得动用调剂金成为普遍现象，部分省市甚至动用责任金发工资；6、由于农民养老保险基金主要存入银行和买国债，而目前银行存款的不安全性有明显的表现，由财政部门管理的基金也有违规经营的情况，这就使得农民养老保险基金潜在很大风险。[7]　　从以上分析可以看出，我国农民社会养老保险在经历了几年的蓬勃发展之后，进入到目前的这种立法没有进展、实践在倒退的局面。　　2、 农村合作医疗　　中国的农村合作医疗制度可以追溯到1944年抗日战争时期在陕甘宁边区建立的医疗合作社。在群众积极参与和政府的支持下，医疗合作社迅速发展，到1946年达到43个。[8]1955年全国实现了农业合作化，一些省份（例如山西、河南、湖北等省）的农村出现了农业生产合作社举办的保健站，通过由农民出保健费，由农业社从公益金中提取适当补助的办法来筹集资金，以解决本社农民的防病治病问题。可以看出，这是将我们中华民族的合作互助、同舟共济精神应用于农民防病治病领域的一种尝试。1965年湖北省麻城县政府制定了《关于加强合作医疗管理若干问题的规定》和《麻城县合作医疗暂行管理办法》，这对发展和完善我国的合作医疗制度发挥了积极的推动作用。文化大革命期间的 1968年，毛泽东批发了湖北省长阳县乐园公社办合作医疗的经验，并称赞“合作医疗好”，之后农村合作医疗迅速发展和普及起来。1979年卫生部在总结合作医疗经验的基础上，与农业部、财政部联合下发了《农村合作医疗章程》。在各级政府的支持和扶持下，到1980年，全国约有90%的行政村实行了合作医疗。　　1982年农村实行经济体制改革以后，集体的公益金积累明显减少，由此也使以公益金为一部分资金来源的合作医疗制度受到严重影响，加之政府没有及时给予引导和支持，到1985年全国实行合作医疗的行政村由过去的90%下降到5%[9]近几年，虽然有些地方政府对合作医疗给予重视并采取了相应措施，但是总的情况仍不尽如人意，1996年实行合作医疗的村占全国行政村总数的7%，农村人口覆盖面仅为1%[10]　　实践证明，重建合作医疗有相当大的困难。主要问题是：第一、从政府官员到农村基层干部以至于到一部分农民对合作医疗不重视甚至有不正确的看法，是影响合作医疗进一步发展的思想障碍。许多政府官员认为合作医疗与经济发展关系不大，甚至认为在市场经济下，农民可以加入商业保险，政府不必过问，因而对农村合作医疗支持和领导不力；有些农村基层干部在农村合作医疗问题上有畏难情绪，认为合作医疗资金难筹措、难管理， 容易引起群众的不满和意见，因而对办合作医疗缺乏积极性和主动精神；有些农民对合作医疗的互助互济的性质认识不清，生怕自己因不生病而吃亏，生怕干部生病吃好药、自己生病吃次药，所以也不积极参加合作医疗。第二、资金筹措有困难是最主要的问题。应该说，国家在农村合作医疗上承担着一定的责任，然而实际情况是，近年来政府财政对合作医疗投资在逐年减少。例如，国家财政在卫生事业费中用于农村合作医疗的补助费1979年为1亿元，1992年下降到了3500万元，仅占卫生事业费的36%，农民人均不足4分钱；[11]目前大多数农村集体经济薄弱已是不争的事实，因而没有足够的能力支持合作医疗事业；在以个人集资为主的筹资原则下，由于多数农民并不富裕，加之思想上有各种顾虑，对集资缺乏积极性和主动性，使得即使逐户收缴也比较困难，成为农村合作医疗难以向前推进的主要问题。第三、缺乏相关的法律保障，是农村合作医疗不能持续、稳定发展的又一个主要原因。法律所具有的强制性、稳定性，不仅使法律所规定的参加合作医疗各方的权利和义务得以实现和履行，而且可以避免人为的想搞就搞，不想搞就散的随意性。而我国农村合作医疗一直以来是在用政策进行指导，不是用法律进行规范，这就决定了农村合作医疗不能健康稳定持续地向前发展。　　3、 农村最低生活保障制度　　1995年以前，在我国农村只对五保户和困难人口提供救济。1995年，民政部在部分地区开展农村最低生活保障制度试点工作，以此改革以往的农村社会救济事业，保障真正困难的农村人口的生活，树立政府的良好形象。在各级政府的大力推动下，到1999年底，全国农村实行最低生活保障的县区市有1935个，占全国2126个县的91%，占农村人口的4%保障资金由国家和集体筹集。例如1999年农村最低生活保障资金支出，北京为295万元，其中国家支出229万元，占78%，集体支出66万元，占22%；上海为1031万元，其中国家支出434万元，占42%，集体支出597万元，占58%；广东为10218万元，其中国家支出8628万元，占84%，集体支出1590万元，占16%；陕西为11024万元，其中国家支出1852万元，占17%，集体支出9172万元，占83%；新疆为17万元，全部由国家支出。1999年全国共投入资金6万元，其中国家支出8万元。对于保障对象的确定，各地根据当地的具体情况作了具体规定。到1999年底，全国农村得到最低生活保障的人数为17万人，占农业人口的34%，全国共投入农村居民最低生活保障金6万元，其中国家预算安排8万元。农村五保户政策得到较好贯彻，集体为4万人提供资金9万元，国家提供了55亿元。[12]　　农村社会救济存在的问题与农村养老保险和合作医疗基本相同，这就是：第一、社会救济资金严重不足。1999年农村实行税费改革之前，农村社会救济资金主要靠县财政和乡村集体经济投入。2000年中央和国务院关于农村税费试点工作的通知中只规定五保户的供养资金列入农业税附加，而没有规定对特困户救济的资金来源。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少，只靠县财政提供的有限资金不能保证为所有特困户提供救济，有些经费紧张的地方，农村社会救济工作处于停顿状态；第二、覆盖范围小、待遇标准低。由于经费短缺，需要救济的人多（到1999年底，全国农村共有社会救济对象4万人，国家临时救济贫困人口8万人次），所以只能按照低标准提供待遇，在经济不发达的地区，农村最低生活保障制度形同虚设、不能贯彻。　　二、 中国农民有权利获得社会保障的保护　　中国城乡和工农的巨大差别，使得民间有“跳龙（农）门”之说。人们向往城市，希望改变农民身份，有许多原因，其中一个主要原因就是城市人一生的生活有保障。据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的886%，农村仅支出126亿元，城市人均413元，农村人均14元（这其中包括农村特困户救济和优抚军烈属等），相差将近30倍。[13]造成农民没有社会保障的原因是多方面的，既有历史的原因、经济发展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不说是目前农村社会保障举步维艰的一个主要原因。以农村养老保险为例，1995年至1998年间是农村养老保险搞得最火热的几年，农民参保的积极性非常高，但是到了2000年参保人数急剧下降，这其中除了农保资金没有得到很好管理、各级政府对农村社保工作不够重视等因素外，主要是因为1999年国务院有关部门下发了关于目前尚不具备普遍推广农村养老保险的条件的文件，导致农村社保工作大幅度下滑。究其原因，还在于对农民和农民利益的忽视和轻视。　　也有人以西方发达国家的社会保障发展历程来说明，我国目前农村社会保障的状况是符合社会保障发展的一般规律的。他们指出，工业化一般经过以农养工阶段、工农自养阶段和以工养农阶段。只有当工业化水平处于第三阶段，经济水平总体较高时（人均GDP2000美元以上），才有条件建立农村社会养老保险制度。我国目前处于工业化发展的中期，不发达地区处于以农养工阶段向工农自养阶段过渡时期，建立规范的农村社会保障制度的条件还不够成熟。[14]诚然，经济发展水平是社会保障制度建立的基础和前提，没有雄厚的物质基础，不可能建立象发达国家那样健全完善的农村社会保障制度。然而，我们现在首先要讨论的问题是，在社会主义中国，农民有没有权利获得社会保障的保护？我们能不能基于我国目前处于工业化发展的初期阶段或者中期阶段，而放弃对农民的社会保障保护？从理论上对这些问题给予论证，对于澄清人们在农民社会保障问题上的模糊认识，重视并进而积极推动农村社会保障事业，是非常必要的。　　第一、获得社会保障，是宪法赋予农民的一项权利。我国宪法第45 条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”显然，这里所说的公民也包括农民在内，农民也应该象城市居民一样，在年老、疾病或者丧失劳动能力时，有从国家和社会[15]获得物质帮助的权利；反过来说，国家和社会有责任为那些年老、疾病或者丧失劳动能力的农民提供物质帮助。如果过去我们把这段话理解为在农民处于困境时由国家或者社会向他们提供定期或不定期的社会救济的话，那么在我国民主和法治建设有了极大推进、人权实践也有了较大发展的今天，我们就应该把它理解为，农民作为人，与城市居民一样，也能够或者可能遇到年老、疾病或者丧失劳动能力这些一般生活风险问题，在这种情况下，国家就应该向他们提供社会保障保护。至于社会保障待遇标准的确定，是另外一个问题，在这里首先要解决的是，必须将农民社会保障作为我国社会保障制度的组成部分，哪怕给予最低限度的待遇。这样，我们就能够理直气壮地说，我国的社会保障覆盖了人口的绝大部分。　　第二、我国农民为中华人民共和国的建立作出过巨大的贡献和牺牲。在革命战争年代，农民无论是送子送夫参军，还是用小米养育革命军队，用小推车运送前线物资，用乳汁拯救受伤的人民战士，都是希望在共产党的领导下，推翻剥削压迫劳苦大众的反动政府，建立人民当家作主的社会主义新中国。没有广大农民参加和支持革命战争，中国革命的胜利是不可能的。因此，在中华人民共和国成立之后，农民与其他社会成员一样，有权利分享社会发展、文明和进步的成果。这种分享，在我国经济还不发达、城乡差别还比较大的情况下，不是让农民以城市居民的生活方式生活，而首先是当他们处于不利地位时（例如，年老、疾病、残疾时），国家应承担起为他们提供物质帮助的责任，也就是为农民建立包括养老保险、医疗保险和社会救济这些最基本保障项目在内的农村社会保障制度。只有这样，农民才能感受到，国家和社会对于他们付出的贡献和牺牲所给予的回报，增加对于国家的亲和力。　　第三、我国农民为我国社会主义建设事业作出了巨大贡献，为国家工业化提供了可观的积累。工业化是符合农民长远利益的，因此从50年代工业化初期到现在，农民为国家工业化提供了大量的原始资金积累。1952年至1990年，我国农业为工业化提供的剩余积累额总计14亿元，平均每年300亿元，其中2%来自税收，1%来自剪刀差，7%来自储蓄。1978年至1984年，农民上缴国家农业税为2亿元，乡镇企业缴纳税金为2亿元，两项合计4亿元；1985年至1994年农民上缴农业税为2亿元，乡镇企业缴纳税金9亿元，两项合计为1亿元。虽然国家也从财政收入中拿出一部分用于农业，1952年至1990年约为1900亿元，1978年至1984年为9亿元，1985年至1994年为8亿元，然而农业的贡献仍高于国家财政对农业的支出，到90年代初这种贡献仍占国民收入的20%以上。[16]然而，工业化带来的收益几乎为城市居民所垄断，即使农业投资用于水利方面，但其中的很大一部分还是解决城市和工业用水问题。[

一、中国农村社会保障制度的变迁与现状（一）农村养老保险压力巨大 （二）农村合作医疗取得较快进展，但存在较大的地区差异 （三）农村社会救助区域不平衡，存在较大的应保未保人员 二、构建农村社会保障体系的主要措施 （一）发挥政府的主导作用，加强制度建设 （二）扩大农村社会保障项目的实施范围，加大覆盖面 （三）多元化筹集社会保障资金。提高农村社会保障能力 （四）加快立法，为农村社会保障体系的健康发展提供法律支持 -----------------------内容就不一一列出了。农村社会保障问题很多，但归根到底就是制度的问题。关于 新农村建设中的农村社会保障问题 的论文研究的内容太过广泛。希望楼主能主要强调体制，多找关于社会保障体制方面的资料。也可以在农村社会保障问题的某一单个问题下手。比方说农村的医疗，如何去建设和完善。

农村社会保障制度的现状分析城乡之间的差距逐渐拉大由于受到特殊文化背景以及其他因素的影响，我国最先扶持的是第二产业，对城镇的建设加以扶持，然后才是扶持第一产业。为了推动这一策略的实行，我国政府部门采取了宏观调控的方式来加以干预，以推动城乡的双向发展。但是，在该政策的实施中，还出现了一些偏差，例如，城乡在经济以及文化上出现了偏差，这导致原本可以给予乡镇居民保障的政策没有发挥应有的作用，使得城乡建设之间出现许多不和谐的景象。城乡社会经济的二元性决定了该制度的二元性自新中国成立以来，我国就对社会保障工作有所重视，不过此时这项工作先在大城市中的国企实行开来，中央所制定的政策也主要为这些公司而制定的。随着时代的发展，该政策在城市中逐渐推广开来，取得了不错的效果[1]。但是，这一政策的的实施并没有倾向于乡镇的建设，所以也没有真正解决需要帮助的农村人，并且使得城乡逐渐的差异逐渐拉大。从某方面可以这样来看，当前我国在社保政策的实施上忽视了对乡镇的建设，仅仅对于非常贫困的人进行扶持，而这种力度远远不够，许多乡镇人民都未得到扶持，这样就没有给乡镇人民更加实惠的帮助。