经济体制改革审稿程序

经济体制改革是中国改革开放最重要的内容之一。新中国成立后的前30年，中国政府一直推行计划经济体制，工厂按照国家计划生产产品，农村按照国家计划种植农作物，商业部门按照国家计划进货和销售，所有的品种、数量和价格都由计划部门统一制定。这种体制使中国经济能够有计划有目标地稳定发展，但也严重地束缚了其本身的活力和发展的速度。1978年，经济体制改革率先在农村展开，1984年扩展到城市。1992年，经过十几年改革开放的尝试，中国政府将建立社会主义市场经济体制确立为改革方向。中国经济体制改革的主要内容是：坚持以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的方针，建立适应市场经济要求的现代企业制度；建立全国统一开放的市场体系，实现国内市场与国际市场衔接，促进资源优化配置；转变政府管理经济的职能，建立完善的宏观调控体系；鼓励一部分地区一部分人先富起来，走共同富裕的道路；为城乡居民提供同中国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。1997年，中国政府进一步提出非公有制经济是国民经济的重要组成部分，鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配，使经济体制改革迈出更大步伐。现在的中国，社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体、个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。按预定计划，到2010年，中国将建立起比较完善的社会主义市场经济体制；到2020年，建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。 30年的改革开放使中国摆脱了贫困和落后，充满活力，正阔步走向繁荣富强。世界的发展日新月异，推动中国进步的改革开放也不曾停息。截止2008年，中国进一步解放思想，更加重视从制度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，更加重视经济、政治、文化和社会体制改革协同推进，经济体制改革稳步推进。国企、市场、财税、金融改革进一步深化国有企业改革和国有经济战略性调整深入推进。国有独资企业建立和完善董事会试点继续深化，实现了决策层和执行层的初步分开。中国就电信行业重组作出部署，竞争性市场格局进一步形成。国务院国资委履行出资人职责的企业调整至149家。中小企业经营困难问题正在逐步缓解。2008年1―5月份，全国规模以上中小企业实现产值6．58万亿元，实现利润6258亿元，同比增长30．8%。中小企业较为集中的纺织行业销售额增长17．4%，利润增长8．4%。尽管同期中国有6．7万家规模以上中小企业亏损，但同时又新增规模以上中小工业企业1．98万户。近年来，中国经济快速增长，尤其是出口的高速增长，带动了中小企业快速发展。但由于中国一些中小企业的产品缺乏自主知识产权、缺乏自有品牌，市场竞争力较弱。近期又受美国等主要经济体增速放缓和进口要求减弱、原材料价格上涨、劳动力成本上升、人民币升值等因素影响，一些中小企业生产经营和出口出现了困难。从国内外经济形势的大背景和中国中小企业自身特点来看，在市场经济条件下出现上述现象是正常的。目前，众多中小企业面临的困难已引起政府的高度重视。国家有关部门已出台并正在研究拟订相应的财政、货币等政策措施扶持中小企业发展。比如，国家调升了纺织等劳动密集型产品的出口退税率；央行最近增加了对中小企业信贷额度。东部沿海省份也在采取有力措施扶持中小企业的发展。生产要素市场化程度稳步提高。有关部门发布《银行间市场非金融企业债务融资工具管理办法》，创新企业直接融资产品。全面开展人民币利率互换业务。信贷资产证券化试点工作积极推进。有关部门进一步推动境内金融机构赴香港发行人民币债券，黄金市场对外开放迈出实质性步伐。企业债、公司债发行规模扩大，债券管理体制、市场化发行机制和发债主体自我约束机制不断完善。 继推出能繁母猪险后，政策性农业保险在浙江、湖北等地大面积推开，范围不断扩大。通过规范发展土地市场，完善经营性土地出让制度，落实工业用地招标拍卖出让制度，国有土地招拍挂出让比例明显提高。山西、内蒙古等8个省份开展了煤炭资源有偿使用制度改革试点；山东、贵州等8个省份开展了建立矿山环境治理保证金制度试点。财税体制改革不断深化。专项转移支付项目清理整合力度加大。省以下财政体制不断完善。部门预算、国库集中收付和政府采购制度改革不断深化。在近70个中央预算单位推行公务卡管理制度。新的企业所得税法及其实施条例全面实施，内外资企业所得税实现统一。金融体制改革取得积极进展。工商银行、中国银行、建设银行和交通银行四家改制改革后管理水平、盈利能力和经营绩效得到提升。农业银行改革基础性工作继续推进。国家开发银行商业化改革取得突破，近期将挂牌成立股份公司。以培育Shibor（报价制的上海银行间同业拆放利率）为核心的利率市场化改革继续稳步推进。市场供求在汇率形成中的基础性作用进一步发挥，半年来，人民币汇率继续双向浮动、有贬有升。境内外汇流动性监测体系进一步完善。民生领域的改革取得新成绩收入分配制度改革取得新进展。2008年上半年全国又有18个地区执行了新的最低工资标准。全国共有16个省份发布了工资指导线，引导企业通过集体协商合理确定职工工资。目前多数省份已基本解决工资历史拖欠问题，各地加快完善企业工资支付监控和欠薪报告制度、工资保证金制度以及劳动保障守法诚信制度。教育体制进一步健全。从2008年春季学期开始，所有农村义务教育阶段学生都享受了免杂费和免费教科书政策。从2008年秋季学期开始，在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。以公办学校为主接收农民工随迁子女就学的格局基本形成。家庭经济困难学生资助政策体系不断完善。医药卫生体制改革继续深化。深化医药卫生体制改革的方案已上报国务院。城市社区卫生服务体系基本建立。6月底，31个省份全部实现了新型农村合作医疗制度全面覆盖，提前实现了今年全覆盖的目标。社会保障制度继续完善。养老保险制度方面，今年调整企业退休人员基本养老金工作顺利完成；扩大做实个人账户试点工作稳步推进，天津等6个省份做实个人账户比例提高到4%；省级统筹工作加快推进，目前已有18个省份实现省级统筹；在5个省份进行事业单位养老保险制度改革试点。失业、工伤、生育保险制度方面，国家继续推动东部地区扩大失业保险基金支出范围试点工作，扩大工伤预防和工伤康复试点，全国出台地方生育保险规定的省市达到28个。城镇职工社会保障覆盖面继续扩大。农民工参加基本医疗、工伤保险人数分别为3574万人、4539万人。新型农村养老保险制度试点积极推进。有关部门继续完善住房保障制度，多渠道解决低收入家庭住房困难问题。国家积极推进事业单位养老保险制度改革试点工作。2008年3月国务院下发了事业单位养老保险制度改革试点意见，山西、上海、浙江、广东、重庆等省份启动试点工作；北京等21个省份开始推动“新型”农村社会养老保险试点。农村体制改革迈出新步伐集体林权制度改革全面推进。党中央、国务院对全面推进集体林权制度改革作出重大部署，明确了用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。目前，已有19个省份出台了关于推进改革的文件，已完成承包的林地8．78亿亩，占集体林地的34．5%。农村综合改革试点工作有序推进，化解农村义务教育“普九”债务的试点积极推进。国务院对海南农垦管理体制改革作出安排，要求通过改革，使海南农垦的体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场。海南省华侨农场改革取得重大进展，全省5个华侨农场全部实现了属地管理，华侨农场办社会职能已全部分离，归难侨危房改造工作全面启动，华侨农场归难侨社保问题解决方案出台，澄迈大丰镇（由华侨农场改制设立）正式挂牌成立。行政管理体制和综合配套改革稳步推进国务院启动新一轮机构改革。新一轮改革探索实行职能有机统一的大部门体制，重点是合理配置宏观调控部门职能，加强能源、环境管理机构，整合工业和信息化、交通运输、社会管理和公共服务部门。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门调整为27个。各部门按照改革要求，进一步理顺职能。党中央、国务院研究通过了《关于地方政府机构改革的意见》。《政府信息公开条例》自5月1日正式实施，对保障经济社会主体依法获取政府信息，提高政府工作的透明度、促进依法行政，充分发挥政府信息对经济社会活动和群众生活的服务作用，具有重要意义。各地行政管理体制改革亮点纷呈。云南省从3月1日起，正式实行行政问责制和服务承诺制、首问责任制、限时办结制等四项制度，进一步强化行政责任，规范执政行为和公务员职业操守，提高政府的执行力和公信力。湖南省颁布了全国首部行政程序规定――《湖南省行政程序规定》，对职权法定、职能管辖、创新行政管理手段和方式作出明确要求。上海浦东新区试点开展3年来，已在行政管理体制、涉外经济体制、金融体制、破除城乡二元结构的改革方面取得了突破性进展。国务院批准了《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》，滨海新区的金融、土地、涉外经济体制等改革逐步展开。深圳市在社会体制、涉外经济体制改革等方面先行先试，创造了特区的新优势。武汉城市圈的改革方案已经报送国务院。重庆市、成都市和长株潭城市群正在抓紧完善改革方案。

通过比较美国、欧盟和经合组织监管体制，我们看到，任何一种监管体制的设计、监管制度的安排，都是由一国政治、经济、文化和历史传统决定的，都适应各国国情。我们研究、分析和比较发达市场经济国家在监管改革上的一些共识，参考和借鉴他们成功经验的一些原则、程序和方法，有着重要的意义。中国正在建立和完善社会主义市场经济体制，市场监管的实践和经验积累比较少，市场化的监管工具和监管方法运用还欠缺。因此，不时发生监管重复、监管漏洞、监管过度等产生的问题。这既有转型经济特殊的体制性机制性问题，也有中国经济社会高速发展而监管能力不足的问题。国务院已经开始研究立法成本效益分析和立法后评估制度，跟踪有关法规、规章的实施效果。国务院法制办组织了立法成本效益分析培训班，邀请欧盟和美国专家介绍欧盟和美国的立法对经济、社会和环境的影响以及立法成本与效益分析制度，组织有关部门开展立法后评估制度研究，并选择社会关注程度高的几部行政法规，对其实施效果进行了评估，拟在此基础上总结实践经验，逐步使之制度化。第一，在条件成熟时，修改《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中的有关条款，建立提议、制定、事后评估行政法规和规章的监管影响分析制度。这一点对提高行政法规和规章的客观性、公正性、透明度、信息量、公众参与性，改进行政法规和规章的质量，提高监管的效率，是极为重要的。《行政法规制定程序条例》（国务院令2001年第321号）第十六条规定，“起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送行政法规送审稿的说明材料。行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性，确立的主要制度，各方面对送审稿主要问题的不同意见，征求有关机关、组织和公民意见的情况等作出说明。有关材料主要包括国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告等。”《规章制定程序条例》（国务院令2001年第322号）第十七条规定，“规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见情况等作出说明。有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。”上述无论是行政法规制定规定，还是规章制定规定，同送审稿一并报送的只是说明，说明中都没有规定制定行政法规和规章的影响分析，没有成本效益、成本有效性分析和评估。建议在国务院现在进行试点的基础上，如果条件和时机成熟，修改这两个规定，增补有关对社会、经济和环境影响分析、定量分析的规定，提高立法质量。监管需要支付成本，更要产生效益，增进公共福利。因此，监管产生的效益能够证明为其支付成本的正当性，这既是制定行政法规和规章的必要前提，也是行政法规和规章生效后评估监管绩效的衡量标准，更是监管制度安排的重要原则。我们现在无论是监管机构（银监会、证监会、保监会、电监会）、还是有监管权力的部委（环保局、建设部、商务部、劳动社会保障部等），可能都没有监管成本、监管效益这样的评估体系和核算指标。政府部门、专家学者、新闻媒体在评论政府职能转型和建设服务型政府时，多用“大政府、小政府”、“政府不到位、政府越位、政府错位”等较为模糊的定性概念，较少从监管的程序、工具、方法上进行分析。建立提议、制定、事后评估行政法规和规章的监管影响分析制度，就能够对要监管的问题有深入的调查、透彻的把握、深刻的分析，促使评估行政法规和规章时，能够对经济、社会、环境的影响进行客观的评估，提高监管的质量，扩大社会福利。 第二，建立法律对经济、社会和环境影响分析的原则和程序。我国在立法、修法和废法的议程中, 缺少法律对经济、社会和环境的影响分析的背景文件，也就没有客观的定性、定量基础上的法律条款的判断标准。因此，全国人大常委会立法审议过程中,审议时很难达成一致, 或者审议通过而变成一部原则性、授权性的法律。如审议《企业破产法》时, 2004年6月和10月分别进行一审和二审,委员们对劳动债权和银行担保债权的清偿顺序争议较大。但选择劳动债权或银行担保债权孰为优先偿还的清偿顺序，并没有客观深入地评估劳动债权和银行担保债权的具体数据，也没有评估对经济、社会的影响，直到2006年8月提交三审。再如2005年10月通过的《证券法》,在分业经营与综合经营的金融体制选择时，并没有深入论证如果选择了综合经营的体制，如何建立金融业综合经营之间风险隔离的防火墙，如何建立金融业综合经营体制下的协调机制。由于论证的不充分，最后通过的《证券法》仍然坚持了分业经营、分业监管的金融体制，但为了适应金融业发展的新情况新问题，为发展综合经营预留了空间，授权性条款约40多处, 削弱了法律本身的威严和强制性。因此，完善社会主义市场经济的法律体制, 提高立法的质量, 加强法律的量化性条款和可操作性, 关键是要对法律建议时的制度环境和经济环境有深刻的分析和论证，把握法律出台的条件和时机。条件和时机，客观地讲，就是经济社会环境，就是这个环境中生活着的政府、企业、个人和其他组织，他们对法律的认知、接受和遵守程度，决定了法律的成败。从这个意义上说, 提交立法草案的同时, 能够一并提供一个该法对经济、社会和环境影响分析的背景报告, 并且使之程序化和制度化,有助于提高我国的立法质量，建设以人为本的和谐社会。 第三，建立政府评估监管的成本—效益分析的原则和程序。一件法律法规的实施，它会影响到不同级别的政府、不同规模的企业、不同岗位的就业和不同收入水平的个人。因此，要具体而详细地分析法律法规对经济产生哪些影响，包括就业、物价、经济增长、财政、环境和生态。要界定成本、效益的概念和范围，如果通过成本—效益分析，法律法规并不产生社会净效益，说明政府没有监管的必要。成本—效益分析的原则，将政府法律法规建立在科学量化分析的基础上，符合政府市场监管职能。另一方面，政府部门每年对已经生效的法律法规进行评估。法律法规是行政机关依法行政的依据，它既有规范标准又有操作程序。部门对生效的法律法规进行评估，评估包括分析执行行政法规和规章产生的成本和取得的效益；分析行政法规和规章的哪些条款变成了经济发展的障碍；分析行政法规和规章同法律相抵触或者行政法规和规章之间矛盾等问题。政府部门的制订、执行、评估、修正和废止法律、行政法规和规章，应该成为立法工作的一个统一整体。如果缺少了评估法律、行政法规和规章这一必要的程序，就无法知道政府部门是如何依法行政的；也无法清楚法律、行政法规和规章对经济起到了促进作用还是阻碍了经济发展。中国正在建立和完善市场经济体制，改革的艰巨性、复杂性和长期性，是世界上任何一个市场经济体制国家没有经历过的。国务院法制办今年已经开始了监管影响分析和评估方面的试点工作，这需要一个实践过程，需要一定经验积累，需要培养专业人才。同时，我们应该梳理我们的法律、行政法规和规章，保持法律、行政法规和规章之间的一致性、协调性和前瞻性。更重要的是，一定要把握法律法规的立项、制定、修改、废止的条件和时机，加强论证、分析和评估，使每一件法律法规，切实发挥保障中国稳定和发展的制度功能。 【参考文献】 Hahn, Robert W and Litan, Robert E “Counting Regulatory Benefits and Costs: Lessons for the US and E” Journal of International Economic Law, V8, N2 (2005): 473- “美国12866号行政命令：监管的计划和审查”，席涛译，载《当代金融家》2006年第10期。 Nicholas Bagley and Richard L R “Centralized Oversight of the Regulatory S”Columbia Law Review, V106, N6 (2006): 《OECD监管质量与绩效指引原则》，席涛译，载《当代金融家》2007年第3期。 Shleifer, A “Understanding R” European Financial Management V 11, N 4 (2005): 439– 席涛：“美国政府管制成本与收益分析的制度演变——从总统行政命令到国会立法”，载《中国社会科学院研究生院学报》2003年第1期。 ——：“欧盟监管：体制、方法、影响分析”，载《国际经济评论》2006年第4期。 ok?

1、论点明确，文字精炼，论据充分，数据可靠。每篇论文（含图、表）一般按各刊物要求不同而不同，但必须依次包括：文题，作者姓名，作者单位及邮编，中文摘要，关键词(3～8个)，中图分类号，英文摘要和英文关键词，正文，参考文献。文稿首页请在地脚处注明：第一作者简介，包括姓名（出生年月～）、性别、学历、职称、主要研究方向、E-mail；资助基金项目（若有的话，并注明项目号）。2、文题一般不宜超过20个字，正文层次标题应简短明确。3、中文摘要一般以200字为宜。摘要分为三种：报道性摘要、指示性摘要、报道-指示性摘要。报道性摘要侧重写本项研究的最具价值和创造性的结果和结论，指示性摘要主要写研究的方法、手段及研究的方向、内容范围，报道-指示性摘要则介于两者之间。研究性论文应写成报道性摘要或报道-指示性摘要，少数综述性论文在不便于写成报道性摘要时才考虑写成报道-指示性摘要或指示性摘要。4、英文摘要一般和中文摘要对应(即应为译文)，包括文题、作者姓名（汉语拼音）、作者单位、摘要正文、关键词。5、图、表要精选，切忌图、表、文字间的重复。表格须有表序和表题，插图须有图序和图题，图和表在正文文字中必须有所指向（如引用，如见图1或见表1），一般紧随所提到的文字排放。6、文稿用字规范，量和单位符号等必须符合新近颁布的国家标准（GB3100～3102）或国际标准。量的符号用斜体，量的上下角标中以量符号和代表变动性数字的字母作角标时用斜体; 下角标（包括数字）用正体，并采用国际通用符号和我国规定的可与SI单位（即国际单位制单位）并用的拉丁符号。