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与百姓一同生根青春永闪放基层扎根故里，绽放青春

《农村基层民主建设研究》作者：袁达毅等导 言 农村基层民主是基层民主的一个重要组成部分。新中国成立以来，中国的农村基层民主建设已走过了50多年的路程。在这50多年的时间里，农村基层民主建设是围绕着农村社会政治经济发展的主要任务进行的。基层民主建设是国家民主政治建设的一个重要组成部分，因此，农村基层民主的发展与国家民主政治的发展是密切相关的。50多年来，中国的农村基层民主建设，与国家民主政治建设一样，走过的是一段曲折的路程。发端于20世纪70年代末80年代初的村民自治制度，是农村经济体制改革的产物。这一制度经1982年宪法确认后，成为国家宪政制度的一个重要组成部分。此后，经过80年代前期的农村政治体制改革，全国农村基层组织的组织形式和性质发生了很大的变化，在人民公社时期的生产大队和小队的基础上建立了村民委员会和村民小组。村民委员会和村民小组不再是行政机关的下属机构，而是村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，广泛深入地开展村民自治，已成为此后农村基层民主建设的主要任务。北京市农村政治体制改革的试点工作始于1981年，完成于1984年。自20个世纪80年代以来，北京市的农村基层民主建设与其它省市一样，进入了一个新的发展时期。这个时期的北京市农村基层民主建设的情况，是本项目研究的重点。本项目研究由基本情况研究和对策研究两大部分组成。（一） 基本情况研究部分这一部分是对北京市农村基层民主建设的历史和现状的描述和分析，共11章。各章的基本内容是：第一章，北京市农村基层民主的沿革。从解放初期到人民公社制度解体以前，北京市的农村基层民主建设，走过了一段曲折的路程，经历了几个不同的时期。本章的任务和目的是：考察这一历史时段北京市农村基层民主建设的情况，分析、研究不同时期农村基层民主建设的经验和教训，以便更好地认识和理解农村基层民主建设的现实，更好地把握农村基层民主建设的未来。本章将这一时间段的历史划分为三个时期，即解放初期（1949－1950）、互助组及合作社时期（1950－1958）、人民公社时期(1958－1983)。由于1983年以后的情况是本项目研究的重点，在后面的有关章节中要专门进行研究，因此，没有列入本章讨论的范围。对于解放初期的情况，主要介绍和分析了两个方面的内容。一是农村基层政权的建立，介绍了摧毁伪保甲制度的基本做法以及建立乡、镇、行政村人民政府的具体过程，同时简要叙述了自然村组织、农民协会、妇女联合会的建立和它们的历史作用。二是土地改革运动，介绍了北京市土改前的土地、阶级状况，土改政策的制定，土改运动的步骤、做法及成果，阐述了京郊土改的基本经验和意义。对于互助组及合作社时期的情况，主要介绍并分析了这一时期北京农业社会主义改造的概况、农村基层组织体制、农村基层民主选举、农村经济组织的民主建设与民主管理、党组织与农村基层民主的关系等。着重描述了农村经济组织在民主建设、民主管理方面不断探索、积累经验、纠正偏差和逐步发育成熟的过程，总结了互助合作运动中农村经济组织在民主建设、民主管理方面取得的有益经验，并对互助合作运动中出现的问题，以及合作化实现后在京郊农村普遍出现的深层次问题进行了理论分析。对于人民公社时期的情况，主要介绍并分析了以下几方面内容：一是人民公社产生的历史背景，对北京农村的“大跃进”运动作了客观描述；二是人民公社的初期形态，包括公社的规模、体制、所有制形式、分配制度、农民群众生产生活的状态；三是“大跃进”和人民公社化运动的严重后果，即浮夸风、瞎指挥风、共产风、强迫命令风、干部特殊化风及其对农村基层民主建设的影响；四是人民公社体制的调整和稳定；五是人民公社体制的特征和弊端以及人民公社制度解体的历史必然性。第二章，农村基层组织。这一章的主要任务是，介绍北京市农村基层组织的设置情况和职责任务。北京市的农村基层组织主要由3个部分组成，即村级党组织、村民自治组织和农村合作经济组织。关于村级党组织。北京市村级党组织的建制形式主要有村党委、村党总支和村党支部。在村级党组织介绍中，介绍了全市村级党委、党总支和党支部设置情况，村级党委、党总支和党支部的人员设置、职责任务及其下设机构的情况。由于党的文件和国家法律对村级基层党组职责任务的规定，没根据组织的建制形式分别进行规定，因此，在介绍村级党组织职责任务时，也没有分开进行介绍。从实际情况看，不管村级党组织的建制形式如何，其职责任务基本相同。关于村民自治组织。北京市村民自治组织的机构设置主要有：村民会议、村民代表会（议）、村民委员会、民主监督理财小组和村民小组。在介绍村民自治组织时，对各种自治机构的设置和职责任务分别进行了介绍。关于农村合作经济组织—村合作社。北京市和其它很多地方不同的是，村合作社是村级组织的一个重要组成部分，村合作社主任一般由书记兼任，在村务决策和管理中发挥着重要作用。在介绍村合作社的情况时，主要介绍了村合作社的性质、社员的权利义务、合作社的集体资产、职能和任务、机构设置及职责等方面的情况。第三章，农村基层民主制度建设。本章讨论的问题，部分与第四章的内容相同，但讨论问题的角度不同。此外，不能纳入第四章讨论的制度建设问题，都将在本章予以讨论，因此，讨论问题的范围也要宽些。本章对农村基层民主制度建设的讨论，分中央、地方和基层3个层面进行。之所以叫“中央层面”而不叫“国家层面”，主要考虑是，在农村基层民主建设中，党的中央组织发挥了十分重要的作用，而把党的中央组织纳入国家范围之内，似有不合理之处。在介绍和讨论中央层面进行的制度建设时，对中央层面制度建设的历史进程、基本特征和主要作用等进行了研究分析。在历史进程的介绍中，对每一阶段的主要做法进行了较为详细的介绍。项目研究涉及的地方层面情况，是北京市的情况。对于北京市的情况，又分市和区县两级进行介绍和讨论，主要内容是，市和区县两级制度建设的基本进程、与中央层面制度建设的关系、特点和作用等。同地方层面一样，基层层面涉及的情况，都是北京市的情况。基层层面的情况分为乡级和村级进行讨论。其主要内容是，乡村两级进行制度建设的主要过程、制度建设的主要内容和作用等。第四章，法律法规与农村基层民主。本章主要探讨国家和地方立法在农村基层民主建设中的作用、存在的问题和完善立法的措施等。本章分为3个部分，第一部分介绍了村民自治的法律法规体系，包括国家法律法规、北京市地方性法规、政府规章和其他规范性文件等。第二部分总结了北京市在村民自治法律法规体系建设中的经验与成就。第三部分指出了北京市在村民自治法制建设中存在的问题，并提出了对策建议。第五章，村级规约与农村基层民主。本章对村级规约的涵义和基本特征，北京市村级规约的制定、基本内容与功能，以及村级规约建设存在的问题进行了深入的探讨。并提出了加强村级规约建设的建议。第六章，民主选举。本章介绍了村民委员会选举在全国发展和改革开放后北京市村委会选举的情况，并根据北京市第五届村民委员会换届选举的情况，介绍了村民委员会选举的基本做法，总结了村民委员会选举工作的主要经验，对村民委员会选举中出现的问题进行了分析，提出了完善立法和改进工作的建议。为了进一步探讨选举工作中存在的具体问题，本章还介绍和分析了一些典型案例。第七章，民主决策。充分发挥村民会议或村民代表会议的决策主体作用，积极发挥农村两委联席会议制度的主导作用，同时大力倡导村民群众的首创精神，开展民主（议政）日活动，促进决策活动的科学化、民主化，是北京市农村基层民主决策活动的主要特色。本章主要对民主决策基本形式、主要程序、主要做法与经验、存在的问题进行了介绍和分析，并在此基础上提出了对策建议。并选择了祖村、常屯村、渔儿沟村、北庄村等村民主议事的案例，说明了北京市农村村级民主决策正在逐步向科学化、规范化、制度化的方向发展。第八章，民主管理。村级民主管理是现阶段村民群众依法行使自治权的具体体现，体现了现代民主和法治精神。本章主要介绍了北京市农村民主管理的主要做法与经验，重点探讨了村民自治章程和村规民约的制定与实施。通过万泉寺村民主管理、以章治村的典型案例剖析了以制度治村的必要性和可行性，指出只要是按照制度办事，无论谁来具体办理，都可以说是全体村民在行使管理权。在研究中，我们将村级民主管理、村级财务管理、村级政务管理、村级事务管理以及印章管理、村级干部管理分别进行了介绍和探讨，既总结了这些民主管理活动所取得的成功经验，也指出了存在的问题。并提出了完善民主管理的一些建议。第九章，民主监督。北京市村级民主监督的主要做法就是通过形式多样的村务公开、民主评议和村委会报告制度来实现广大村民群众的监督权。本章主要介绍了北京市开展村级民主监督的一些做法和经验，并以柏崖厂村的公开办事制度、南海村的亮相制度以及新房村的民主评定干部报酬制度为例，考察了北京市农村在村务公开、民主评议方面的制度创新。最后，指出了民主监督中存在的问题，并提出了若干对策。第十章，城市化与村民自治。本章讨论的问题是，城乡社会变迁与村民自治的兴起和发展，村民自治主体在城市化进程中的变迁，城市化与村民自治中“两委”关系的建设，城市化对村民委员会和乡镇行政关系的影响，城市化进程中村民自治的变迁对立法的诉求，城市化发展与村民自治价值的实现。第十一章，经济全球化、北京城市功能建设与村民自治。这一章，考察和分析了3个问题。一是描述和分析了北京市由封建帝都转变为人民首都后，首都北京城乡功能的形成与变迁。二是从政治安全与城乡社会稳定、“首都经济”的发展与乡村经济的功能、文化多元化与首都文化建设3个方面，描述和分析了全球化对首都北京城乡功能建设的影响。三是分析了国际化首都城市建设与村民自治的发展关系。这样安排上述各章的内容，与本项目研究的定位密切相关。在结构上的考虑是，从历史到现实，先介绍和分析历史过程，然后再进行现状描述和现状分析。在进行现状描述和分析时，先介绍农村基层组织设置情况，然后再描述和分析制度建设和实施情况。第九章是村民自治中的特殊问题，第十章是北京专有的问题，这两章在一定意义上讲，属于专题性研究，因此放在最后讨论。（二） 对策研究部分这部分由4篇调查（研究）报告组成。具体情况如下：第一篇，完善村民自治立法，发展农村基层民主——关于制定“中华人民共和国村民自治法”的建议与思考。这篇研究报告于2000年下半年完成，并提交给了民政部基层政权与社区建设司，后被收入中国社会出版社出版的《村民自治论丛》一书。该研究报告对制定“村民自治法”的必要性和可行性、村民自治法的内容和结构进行了探讨，同时，对村民自治及立法中的有关问题，诸如立法的思路、村民委员会同其它村民自治机构的关系、村民自治中的基层党组织民主建设等问题，进行了研究分析，并提出了相应的对策建议。第二篇，村民委员会选举：经验、价值、问题与对策—北京市村民委员会换届选举的调查与思考。这篇调查报告于2001年下半年完成，并提交给了北京市民政局。2001年上半年，应北京市村民委员会换届选举工作办公室邀请，参加了村民委员会换届选举的调研工作。这篇调查报告就是根据调查的情况写出来的。该报告描述了北京市村民委员会换届选举的基本情况，介绍了换届选举的基本做法，总结了这次换届选举取得的经验，分析了选举的成就、价值和存在的问题，并在此基础上提出了完善立法和改进工作的建议。第三篇，规范村民自治，发展农村基层民主——关于北京市村民自治情况的调查。这篇调查报告于2002年初完成。2001年下半年，参加了北京市人大常委会内务司法委员会组织的调查研究工作。2002年初，完成了这篇研究报告，并提交给了北京市人大常委会有关部门。该报告总结了北京市在开展村民自治过程中的做法与经验，指出了村民自治中存在的问题，提出了解决问题的对策建议。第四篇，北京市第五届村民委员会换届选举后的情况调查。这篇调查报告完成于2002年下半年，并交给了北京市民政局政权处。2002年上半年，是新一届村委会工作的第一年。应北京市民政局政权处的邀请，参加了北京市第五届村民委员会换届选举后的情况调查。这篇调查报告就是在大量调查研究的基础上写成的。该报告从农村基层组织建设、制度建设、物质文明、政治文明和精神文明建设等方面，对新一届村委会的工作成效进行了总结。对当前农村基层民主建设中存在的基层组织建设薄弱、民主程序建设相对滞后、村务公开不够规范、管理体制不顺等问题进行了描述和分析，并提出了解决问题的对策建议。