关于党内法规的论文1500

如何推进依法执政？依法执政的内涵非常广泛，它首先是一种新的执政思想和观念，其次它意味着新的执政体制和机制，还有新的执政方式与方法和新的执政素质与能力，以及新的执政效果与水平，这一切都与依法执政的原则与制度息息相关，与党的领导制度、执政制度的建设和完善密切关联。推进依法执政，必须实现执政理念的更新和转变，践行民主执政、科学执政和依法执政这一根本的执政观。实践依法执政的执政观，需要建立和完善新的执政体制机制，变革和发展新的执政方式方法，需要塑造和提升新的执政素质和能力，改善和提高执政效果和水平，而这一切都需要依法执政原则与制度的驾驭和保障，需要党内党外相应的制度创新予以保障和促进，需要加强党内法规体系的构建和国家法律体系的完善并保持两者协调统一，由此为依法执政奠定坚实的制度基础。如前所述，依法执政不是一个新概念，但它已经具备了丰富的内涵，在一段时期里将是一个恒定的命题，依法执政的实践是这一命题的根本所在。实践依法执政理念与原则，需要在“加强党内法治建设、促进党内依法治理”、“有效推进依法执政、重点推进依宪执政”与“立足于国家根本政治制度，切实通过人大执政”三个层面上探求依法执政的实践途径。加强党内治理和党内法治建设，为依法执政奠定制度基础和积蓄法治定势，将依法执政提升到依宪执政的高度并具体到通过人民代表大会执政，是实现依法执政的必由之路。1．通过加强党内法治建设，促进党内依法治理来推进依法执政。对当代中国而言、对中国共产党面言，党内无规则国家无矩，党内法治与国家法治、依法治党与依法执政息息相关。党内政治生活没有依规办事的习惯，在国家政治生活中就很难做到依法办事。从一定意义上讲，依法治党，建设法治政党，构成了依法执政的前提和基础。促进依法执政，必须推进依法治党，这就需要加强党内法治建设，尤其需要加快构建完整的党内法规体系。中共十八大之后，党内法治建设全面启动，2013年可以视为党内法治建设元年。2013年5月，中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》，这部党内“立法法”为党内法治建设尤其是党内法规建设确立了基本规范；2013年8月，中共中央发布《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，300件党内法规和规范性文件通过党内法规清理程序被废止或宣布失效，为党内法治建设夯实了制度基础①；2013年11月，第一个党内法规建设规划纲要———《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013 2017）》发布，为党内法规建设规定了近期目标和长远方向②。无论是党内法规制定条例、党内法规清理工作，还是中央党内法规规划纲要，都充分体现了“宪法为上、党章为本”这一重大观念和原则，尤其是中央党内法规五年规划纲要从党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等六大领域共37个方面布局党内法规体系建设，包括制定《中共地方委员会工作条例》（试行）、《中共党组工作条例》、《中共统战工作条例》、《军队政治工作条例》、《中共党内监督条例》（试行）、《中共巡视工作条例》、《中共纪检机关案件办理工作条例》等系列党内法规，这无疑将为党内依法治理奠定更加宽厚的制度基础，也为依法执政提供更为丰富的制度资源。 依法治党仅有党内法规是不够的，必须强调国家法律对于依法治党的重要意义。党内法规建设不可能孤立进行，在长期倡导以党内民主带动社会民主、以党内民主促动国家民主的基础上，近些年来已经出现了党内法规与国家法律协调、党内法治与国家法治联动建设的迹象，党内法治建设与国家法治建设关系的重要意义得到深化③。国家法治与党内法治联动必然要求党内法规与国家法律的衔接与协同，就如同仅有国家法律难以充分实现依法执政一样，仅有党内法规也无法充分实现依法治党。依法治党需要党内法规与国家法律协调统一或者说一体建设，依法执政需要国家法治与党内法治相互联动，只讲党内法规和党内法治或者只讲国家法律和国家法治，都无法充分实现全面加强依法治党和全面推进依法执政④。加强党内法治建设，一方面，要健全和完善党内立法体系和党内法规体系，不断提升党内制度建设民主化、科学化、规范化程度，确保党内制度建设质量，使党内政治生活有规可依、有章可循。同时要强化和协调党内法规体系与国家法律体系的关系，逐步形成由党内法规和国家法律相衔接和相统一的制度体系，形成党内法规和国家法律的合力，为依法治党奠定坚实的制度基础；另一方面，建立党内法治与国家法治的有机联动，将党内治理与国家治理统一起来，尤其要从内在规律和外在需求上有效促进党的领导方式的转变和党政关系的转型，促进党政关系规范化和执政活动制度化。从某种意义上讲，加强党内法治建设，促进党内依法治理，旨在推进执政党现代化转型、政党治理模式转变和依法执政。2．加快法治政党建设，有效推进依法执政，重在实现依宪执政。国家政治生活主要立基于宪法规范基础上，这是法治国家的基本特征，也是法治政党的基本特征。依法执政需要政党具有民主法治品性，根本在于塑造政党的法治品格。概言之，依法执政首先是依宪执政，依法执政主要是依宪执政。党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，是中国特色社会主义政治发展道路，也是法治中国建设的必由之路。执政为民、依法执政是党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的根本要求。实施依法治国战略，必须坚持党对法治国家建设的领导，这就必然要求执政党依法执政。依法执政最关键的一条是将党政关系建立在法律基础上，在政治生活最关键的部分实现政与法的统一。这就需要执政党支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作，不替代立法，不包办行政，不干涉司法。在政与法的关系上，尤其需要处理好党的领导与立法和政法的关系，需要正确处理党的决策与国家立法的关系，正确处理党的领导与依法独立公正行使司法职权的关系，善于运用法治思维和法治方式领导立法工作和政法工作。加强党对立法工作的领导，必须加强党的各级组织与同级人大的关系，改进党领导立法工作的方式，正确认识和全面把握党的政策和国家法律的关系，通过建立健全体制机制促进党的各级组织支持同级人大依法履职，善于将党的政策经由法定程序转化为国家意志，善于通过人大作用于政府工作和政法工作；加强党对政法工作的领导，必须改革政法体制，改善党领导政法工作的方式，正确认识和全面把握党的政策对政法工作的意义，善于将党对政法工作的领导与人大相关工作结合起来，善于用制度确保司法机关独立行使司法职权，通过制度防止党的各级组织干涉政法机关依法办案。依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政①。党的十五大确立依法治国基本方略，实际上就包含了依宪治国的根本要求，也意味着对依法执政、依宪执政的根本需求。“无论如何理解依法治国，如果没有执政党的依宪执政，任何意义上的法治都可能不复存在。在‘依法治国，建立社会主义法治国家’这一治国方略的实施中，执政党依宪执政具有特别的意义”②。依宪执政是指执政党以宪法为执政的根本依据，遵守宪法规范、原则和精神，实践宪法确立的一切权力属于人民、民主集中制、国家尊重和保障人权，以及依法治国、建设社会主义法治国家等宪法原则，贯彻落实宪法规定的国家基本制度、基本国策和公民基本权利保障，运用宪法思维和方式解决改革、发展、稳定等方面的重大问题。依法执政首先是依宪执政，依法执政主要是依宪执政，这是由宪法在国家法律体系中的地位和作用所决定的，反映了“党的领导———依法执政———依宪执政”的政治逻辑，体现了执政党新的政治思维和对新的执政规律的认识和把握。加强和推进依法执政，应当将党的领导和执政活动上升到宪法的高度加以认识，将依法执政与国家治理统一起来，将执政活动规范在宪法和法律范围内，将执政的合法性、权威性、有效性建立在与宪法的关联上，在宪法确立的根本原则与根本制度上科学执政、民主执政。依法执政的根本是依宪执政，依宪执政就是要依据宪法确立的政治原则和政治制度执政。一切权力属于人民是宪法确立的第一原则，是国家根本政治原则。人民代表大会制度是宪法确立的第一制度，是国家根本政治制度。依宪执政最根本的要求就是要确保执政活动遵循人民主权原则，保证执政党在人民代表大会制度确立的政治框架内和政治舞台上执掌政权。依法行政、依法治国尤其是依法执政需要树立起宪法在国家政治生活中的极大权威，依照宪法监督和规范党的各级组织的政治活动，使宪法真正成为中国共产党治国理政的最高准则。这里需要特别提及的是，推进依法执政，必须加强宪法与宪法相关法制建设，完善有关政党的组织、行为和责任法律制度，规定执政党和参政党的性质地位、职能权责、组织原则、决策与立法（党内法规制定）准则、违法违宪责任等。确保依法执政首先是依宪执政、依法执政主要是依宪执政，必须完善与政党执政、参政相关的宪法相关法制建设，为执政党的执政活动提供更加完备的宪法性规范，为规范依法执政形成宪法规范基础，将党的执政活动纳入宪法规范框架内。同时，完善宪法实施监督制度，逐步形成中国特色的违宪审查机制和程序，加强全国人大及其常委会的宪法监督职责，特别是要完善对宪法实施情况的监督检查制度，及时发现和纠正违反宪法的行为。与完善和发展中国特色宪法监督制度或者违宪审查制度相适应，也应当完善党内法规审查机制，通过一定的制度构建，比如设立党内法规监督委员会或者称为党内司法事务委员会，依章履行处理党内事务争议职能，并担当党内法规审查责任，以此形成依法执政的监督和保障机制，以确保党内法规的合法性、合宪性，保持党规国法的协调性，确保党内法规建设贯彻“宪法至上、党章为本”的党内法治原则①。3．切实推进依宪执政，必须立基于国家根本政治制度，通过人民代表大会执政。人民代表大会制度是实现党的领导、保障人民当家作主、推进依法治国战略实施的制度保障，是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度②。依宪执政就是要求执政党立基于人民代表大会制度，遵循人民代表大会制度原理和内在逻辑，通过人民代表大会执掌政权。 人民代表大会制度确立了人民行使国家权力的基本方式和人民当家作主的有效组织形式，是关于人民当家作主的根本政治制度，同时也是关于民主执政、科学执政、依法执政的根本政治制度，是实现党政适度结合、党和国家关系科学化与规范化的制度依托，是关于依法治国、建设法治国家的根本政治制度，是组织全面推进依法治国战略实施、建设法治中国的制度保障。概括地讲，人民代表大会制度是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度③。完善人民代表大会制度，推进依宪执政实践，提升科学执政、民主执政、依法执政能力，不断提高党的领导水平，这直接关系着人民当家作主的水平和法治国家建设进程与国家法治化的程度。一般来说，政党是人民与国家之间的桥梁，由此产生的人民———执政党———国家的逻辑结构，其关键要素就是民主、法治及其相互关系，人民代表大会是民主与法治的基本载体和展示民主法治关系的制度机制。如果说依法执政就是将执政活动上升到法治的高度加以认识并纳入法治框架和轨道，那么，这个框架就是人民代表大会制度，这条轨道就是由宪法铺设的“执政党———人民代表大会制度———一府两院”的法治轨道。换言之，人民代表大会是执政党作用于国家政权的主要通道，是实现依法执政的有效途径。不仅依法执政（根本是依宪执政）内在地需要通过人民代表大会执掌政权，民主执政、科学执政与通过人大执政也存在逻辑关系。民主执政包括两个层面，一是应当强调党内民主建设，建立民主执政的坚实基础，坚持以党内民主带动国家民主，尤其是要贯彻民主集中制原则，规范党内权力，保障党员权利；二是执政党应与人民代表大会结合起来实现党对国家政权的领导。人民代表大会是最容易将党的意志与人民意志、国家意志统一起来的政治场合，也是唯一实现党的政策转化为国家法律的政治机制。民主执政要求执政党的各级组织与同级人民代表大会适度结合，通过人民代表大会执政是民主执政的具体表现。抛开人民代表大会，党的各级组织就会与政府组织高度关联，不仅容易降低执政的民主性，也不利于国家政治生活民主化。科学执政也有两个侧面，一是执政必须遵循经济社会发展规律，党的路线方针政策要反映政治、经济、社会、文化、生态文明建设规律，统揽全局、协调各方必须贯彻科学发展观；二是执政必须遵循政治规律，尤其是政党执政规律。既有适用于世界各国的一般执政规律，也有各国不同的特殊执政逻辑。在当今社会，执政党与民意机关的结合是政党执政的一个普遍现象。在当代中国，健全和完善科学合理的政治结构，构建符合民主法制规律的政治机制，保证执政党依据执政规律通过人民代表大会执掌政权，这是政治上贯彻科学发展观的具体体现，是实践科学执政原则的必然要求。

一、党内法规制定权限 与以往有关规定相比，《制定条例》的亮点之一就是对党内法规的起草主体、制定主体、审批主体都界定得很清楚，其中包括“两个层级”和“多元主体”，故不存在相关主体缺位的问题。这样的规定，一方面有利于从根本上避免或减少无权制定、越权制定、重复制定等无序制定现象，确保党内法规制度体系的统一性和权威性；另一方面也有利于既保证中央的统一领导，又发挥其部门和各地方党组织的积极性和主动性。然而，这些界定不过是思考制定权限问题的一个层面而已。换言之，就是这些主体界定得清楚不清楚是一回事，而这种主体设置合理不合理、合情不合情则是另一回事。从这个视角看问题，在党内法规制定权限上还有进一步探讨的空间。对此，笔者仅以“中央党内法规”这个层级为例，就其制定权限和审批权限做些简要的分析。 （一）关于“中央党内法规”的制定权限 《制定条例》第三条规定：制定“中央党内法规”这个层级的主体只能是“党的中央组织”。接下来，又明文规定并列举六项为党的中央组织的专属制定权。当然，这样的规定是可以的，但细分析起来还是确有值得商榷之处。这是因为根据党章规定，“党的中央组织”有六个之多，即党的全国代表大会、党的全国代表会议、党的中央委员会、由中央委员会全体会议选举产生的中央政治局、中央政治局常务委员会、由中央委员会决定的中央军事委员会等，其中，“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”。虽然这六个组织都属于党的中央组织，但根本就不是一个层面上的组织，其各自的地位和作用是大不一样的，如果在“中央党内法规”制定权限上不加区别而笼统地放在一起相提并论的话，那是很值得推敲的。 （二）关于“中央党内法规”的审批权限 根据《制定条例》的精神，按照职权，中央党内法规的审批有三个层级的主体。第一个层级为“涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准”。那么谁来界定、如何界定哪些才是“党的重大问题”呢？第二个层级是“涉及党的地方组织和基层组织产生、组成和职权的党内法规，涉及党员义务和权利方面基本制度的党内法规，以及涉及党的各方面工作基本制度的党内法规，由党的中央委员会全体会议、中央政治局会议或者中央政治局常务委员会会议审议批准”。显然，这三个审批主体的性质是不一样的。从权力的授受关系看，中央委员会的审批权是决策性的，而中央政治局及其常委会的审批权只是执行性的，故不可在这里将三者混为一谈，一概而论。第三个层级为“应当由中央发布的其他党内法规，根据情况由中央政治局常务委员会会议审议批准”。这里姑且不论应当由中央发布的“其他党内法规”指什么，也不论“根据情况”又是哪些，只是党内法规制定无小事，无论如何由几个人来审议批准任何党内法规都是有些不妥当的，很容易造成邓小平所说的“权力过分集中”。 综上所述，结论是这里回旋余地太大，故不利于党内法规建设。既然如此，应当如何解决这些问题呢？实际上，制定权限和审批权限都涉及一个“权”字，其对策思路就只能是从规范有关权力入手，即要把权力关进制度的笼子，而不是把制度关进权力的笼子。具体地说，就“中央党内法规”的制定权限和审批权限来说，前者应当变目前党的六个中央组织为党的两个中央组织，后者应当变目前的三个层级为两个层级，即除了党的根本大法—党章的制定和审批以外，其他中央党内法规的制定权和审批权只能属于党的全国代表大会和党的中央委员会这两个党的中央组织和层级，且这样做也是完全可行的，因为根据党章规定，党的中央全会至少每年举行一次，顺便审议批准一下党内法规有什么不可行的呢？至于其他党的中央组织以及中央纪委、中央各部门只能作为党内法规的起草主体而存在。退一步讲，即便这些组织拥有某些党内法规的制定权，也不能拥有其审批权。应当说，党内立法也有个权力分解问题，要尽可能体现起草权和制定权的分离、制定权和审批权的分离。

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