一、清末司法改革1.清末的司法改制使诸法分体,司法与行政相区别,使中国古代的行政化的裁判监督权结构有了形式上的变化。 随着清末民事诉讼制度的改革,清政府的监察和司法机构的性质也发生了变化。例如,在清王朝中央官制中的“三法司”——刑部、大理寺、都察院的基础上逐渐生成了法部、法院、检察厅,基本上形成了拥有相对独立地位的近代司法体制。传统的封建监督权结构受到了冲击,监督权结构的主体以及监督的职能开始分化,有了现代意义上的监察制和检察制。例如,刑事犯罪与行政过失相区别,单纯的行政过失出现了,而此时刑事诉讼的范围也缩小了。同时,御史制随之一分为二,分为行政监察和司法监察。昔日的都察院将自己的稽查、监督诉讼审判的内容给了检察厅;都察院依然保留,调整了监察官员的设置,缩小监察官员的编制。此时都察院已由法律监督机构向行政监督机构的方向过渡。法律监督从监督结构中独立了出来,从裁判的监督结构上来看,监督的结构逐渐向现代法治国家靠拢。而其中最大的变化是将过去集各种监督职能和监督大权于一身的御史制度加以改革,清末检察制度就是御史制度与西方检察制度相结合的产物。清末对以封建传统的御史监察为主导的监督权力结构进行了改革,通过改革使民事裁判监督权结构逐渐从传统的监督权力结构(综合体制)中分离了出来,司法机构的改革和检察制度的确立以及先进的西方民事审判的原则引进,为建立具有现代色彩的民事裁判监督权结构打下了基础,虽然最终以流产告终,但它提出的改革目标和构想对以后的北洋政府和国民党政府法律制度的建立都有着奠基的作用。 2.民国时期逐渐形成了行政化的民事裁判监督权结构 (1)北洋军阀统治时期的裁判监督权结构是封建行政化的裁判监督权结构的继续。 北洋军阀袁世凯、段琪瑞时期恢复了地方行政官即县知事兼理司法的旧例,实质上是清末已有司法改革的倒退。袁世凯为摆脱辛亥革命后的南京临时政府颁布的《临时约法》中的资产阶级议会监察制,建立了一套适合其专制统治的监察制度,目的是削弱和破坏《临时约法》中关于议会监察制的规定。例如,设立平政院肃政厅,它受总统直接管辖,对大总统负责,相当于前清的都察院,并设置惩戒委员会,作为官吏惩戒机构。依据惩戒对象不同,惩戒委员会可分为文官惩戒委员会、司法官惩戒委员会和审计官惩戒委员会三种。其中司法官惩戒委员会负责议决全国司法官的惩戒事件。设惩戒委员长1人,由大总统在大理院长和平正院长中选任;惩戒委员九人,由大总统在平正院理事、大理院推事、总检察厅检察长和检察员中选任。可见,对司法官的监督完全是控制在大总统手中的。 (2)国民政府时期对于行政化的裁判监督权结构的改革。 辛亥革命时期“三权分立”下的议会监察制失败之后,孙中山提出了 “五权宪法”下的监察权独立的思想,它既受了中国传统御史制度的影响,也受了当时苏俄检察权思想的影响。孙中山在解释其“五权宪法”时认为中国古时的考试和监察制度是中国固有的制度,是我国优良的政治传统。并认为“中国古时举行考试和监察独立制度,也有很好的成绩。而象满清的御史和唐朝的谏议大夫,也都是很好的监察制度。”[3]孙中山在讲五权宪法时指出“以英国不成文宪法拿来比较我们中国宪法,我们中国亦有三权宪法,一是君权,一是考试权,一是弹劾权”。而“五权宪法,分立法、司法、行政、弹劾、考试五权,各个独立”[4] “我们集中中外精华,防止一切流弊,便要采用外国的行政权、立法权、司法权,加入中国的考试权和监察权,连成一个很好的完壁,造成一个五权分立的政府”[5]孙中山还认为欧美各国的立宪机关,立法机关兼有弹劾权。以美国为例,美国议院掌握弹劾权,以挟制行政机关,使其不得不俯首听命,以至造成议会专制。而中国古时的御史弹劾,监察权只是分立而没有独立行使,监察官员只“不过是君主的奴仆,没有中用的道理”,认为既然裁判人民的司法机关已经独立,而裁判官吏的监察机关和监察权却在别的机关和权力之下,这在理论上是说不通的。据此认为监察权和立法权、行政权、司法权一样独立行使,在民国宪法中,应规定监察机构与立法机关、行政机关、司法机关一样独立行使职权。正是在这一思想的指导下国民党在旧式的监察制度的基础上,形成了行政监察和检察监督两套系统:都察院改为监察部,负责行政监察,检察院实行以公诉职能为核心的司法监督。[6] 1927年11月5日南京国民政府公布了监察院组织法,并着手筹备建立监察院。“行宪”后南京政府的监察制度和监察院机构有所变化,增设监察院各委员会,南京政府公布施行的监察院各委员会组织法的规定,监察院设置十个委员会,其中包括有司法委员会,负责行使对于法官弹劾的职权,至今台湾法官的弹劾权依然属于监察院。 国民政府时期司法机关与行政机关从组织上和人事上已经有所区分,但各级法院依然隶属于行政。从1927年始,武汉国民政府决定进行司法制度改革,与以往改革相比使法院系统更加符合现代法治国家的标准,但改革后的法院系统仍然没有从行政的隶属下获得独立。例如,当时颁布的《最高法院组织暂行条例》,法院沿袭了过去的四级三审制,一方面审判机关废止沿用行政厅的名称,从此一律改称“法院”;废止法院内的行政长官制,组织“行政委员会”负责处理法院内行政事务,但另一方面却规定地方法院法官提交省政府委员会任免,而中央法院则由司法部提交国民政府任免。在1928年五院建立以后,国民政府的最高法院隶属于司法院,但高等以下各级法院和整个检察系统却共同隶属于司法行政部。法院系统被腰斩为两截,其中一部分归司法院领导,而另一部分连同检察系统归属行政权力。直到1980年台湾进行了一次司法行政隶属权的重新划分,行政院司法行政部改称法务部,为检察系统的行政领导。改革后高等以下的法院改隶于司法院,至此高等以下法院与最高法院的隶属关系才取得一致。各级法院的审判系统和行政系统协调统一,谓之“保持司法系统的独立,完整”,与国民党现行宪法第七十七条关于司法性质之说相符合。[7]孙中山的“五权宪法”将监察权独立的思想在当时是彻底失败的。原因在于,御史制度在封建社会之所以有效,是因为它的权力基础来源于皇权。封建社会皇帝是法律的制定者,御史是作为“天子耳目”监督各级官吏的对于法律的贯彻和执行,御史的权力来自于皇帝授予,其直接对皇帝负责,虽然地位与品级都很低微但权力很大。而孙中山先生的“五权分立”下的监察院,在国民党专制统治时期失去了仰仗权力的基础。首先,当时的最高权力是不受监督的,统治集团最高层也不受监督,也不允许监督。其次,蒋介石需要的是为了维护专制独裁的监督,这种监督与封建帝王的监督没有本质的差别。它需要的是一种自上而下的层层监督,这就必然实行特务统治。因此,当时的五院制下的监察制度是人的招牌,而中统、军统才是国民党真正起作用的监察制度。 二、新中国民事审判发端于新民主主义革命时期,成型于建国之后,发展于改革浪潮之中。[8]解放前革命根据地时期司法制度概括具有如下特点:(1)司法机关(审检)组织体制上的不独立,表现在审判机关既受同级政府领导,又受其所属的上级审判机关的领导; 例如,1931年全国苏维埃代表大会闭会期间的最高权力机关是中央执行委员会,下设人民委员会和最高法院。最高法院为最高审判机关,下有设置于地方和军队的各级裁判部等,各级裁判部受同级政府主席和上级司法机关双重领导,名义上审判权独立行使,但重要案件须经同级政府主席团讨论决定。又如,东北行政委员会1946年10月16日公布指示,规定:“各级法院由各地政府统一领导,在业务上及政策上受高等法院之指导”(而最高法院受大区政府领导),同时明确指出:“应克服司法独立的观点”。解放战争时期,为适应战争形势的需要,还普遍实行“公、检、法”等部门的合并,于是司法与行政合一的现象在解放前根据地是比较普遍的。(2)人事制度上也不独立,司法机关从建立之初,以服从和接受党的领导为宗旨,形成了司法人员普遍由地方行政长官和党政干部兼任的惯例。而各级党政机关干预司法审判活动的情况也就在所难免。(3)由于实行“合署制”和“配置制”,检察权受审判权的领导使检察权对于审判的监督成为空谈。总之,出现上述行政化的特征,除受当时战争环境的影响之外,中国古代传统司法观念影响也是主要方面。 解放后的一段时间依然奉行的是行政领导司法的体制。1949年9月3日中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》,确立了我国建国初期的法院组织机构和基本的审判制度。规定下级人民法院的审判工作受上级法院的领导和监督,各级人民法院为同级人民政府的组成部分,受同级人民政府委员会的领导和监督。[9]10月1日,中央人民政府委员会任命沈钧儒为最高人民法院院长,随后任命了由17人组成的最高人民法院委员会。“五四”宪法以后形成了在全国人民代表大会及其常务委员会之下的国务院、最高人民法院、最高人民检察院的“三院”体制,法院系统在体制上摆脱了隶属于各级人民政府的格局,但实质上在人事和财力上仍然没有摆脱各级政府的束缚。 检察监督则模仿苏联将其定位为“国家法律监督机关”。1949年到1956年,也是新中国检察制度创建及检察理论初创阶段。废除了国民党时期审检合署的体制,设置了最高人民检察署与最高人民法院。中国检察制度建立初期,无论是实际工作还是理论研究,受苏联的影响是比较大的。例如,时任最高人民检察署副检察长的李六如等同志撰写了《检察制度》等小册子,把检察机关定义为“广义的司法机关”,把检察机关的职能表述为司法监督和一般监督两方面。因此,以行政权为特征的检察权从创立之初,地位就高于司法权为特征的法院审判权。 新中国政府对于法院的行政监督制度最早始于《共同纲领》第19条规定,即县市以上各级人民政府,设立人民监察机关。其职能是“监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责,并纠举其中之违法失职的机关和人员”。 1954年9月21日,第一届全国人民代表大会第一次会议决定设立国家监察部,原政务院人民监察委员会的工作移交监察部。使审检独立于行政监督。1989年最高人民法院发布《最高人民法院关于建立法官系统监察机构若干问题的暂行规定》,并于1990年最高人民法院印发了《人民法院监察工作暂行规定》以及《人民法院监察部门查处违纪案件暂行办法》的通知。至此,在法院系统内部建立起了类似于行政监督的纪检监察制度,法官的行政的监督是行政化的民事裁判监督权结构的重要标志。 裁判监督权结构之行政化倾向是沿袭着由强到弱的发展历程的,新中国行政化民事裁判监督权结构的历史轨迹也验证了这一发展规律。例如,诞生之初的法院组织体制普遍隶属于各级政府,直至“五四”宪法之后独立于各级政府;在人事制度上法官普遍由党政干部兼任制过渡到法官的专职化。这一变革恰恰是司法权特性的必然要求。同时,也是司法制度固有理性的现实反映。目前,行政化的民事裁判监督权结构受历史惯性的影响,受传统政治观念的制约,依然没有完全脱胎于行政化之母体。强调和反思行政化民事裁判监督之危害,进而设计出符合司法权特有理性的民事裁判监督权结构是当前司法制度改革的当务之急。