完善环境保护主要制度的论文蔡守秋

环境技术政策分析（一） 环境技术政策的含义关于政策的概念，有各种各样的说法，在中外有关政策科学方面的文献报道中，有数十种之多，至今没有一致公认的定义。美国学者伍德罗•威尔逊认为，政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规；美籍加拿大学者戴维•伊斯顿指出公共政策是“对全社会的价值作权威的分配；政策科学主要的倡导者和创立者哈罗德•拉斯韦尔与亚伯拉罕•卡普兰认为，政策 是“一种含有目标价值与策略的大型计划”；罗伯特 • 艾斯顿认为，政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系”；托马斯•戴伊认为，“凡是政府决定做的或不做的事情” 就是公共政策；詹姆斯•安德森认为政策是“一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；卡尔•弗里德里奇认为，政策是“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用动机、克服障碍，以实现某个既定 的目标，或达到某一既定的目的。我国的 《辞海》 将政策定义为“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”；政策学者孙光认为，政策“是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”；王福生认为政策可以解释为 “人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略”、“简言之，政策就是治党治国的规则和方略”；张金马认为，政策是 “党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等”；陈振明认为，政策 “是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”；我国台湾地区学者伍启元认为，公共政策是“政府所采取对公私行为的指引。”科学技术政策成为一个专业术语，并被经济发达国家和科技发达国家共同采用，是从1963年联合国在日内瓦召开的关于开发区适用的科技会议以后才开始的。尽管科学技术政策已被广泛地使用，并成为国家对科技活动实行控制的重要手段，但目前仍没有形成一个明确统一的定义。东北大学娄成武教授认为，技术政策是 “为了开发某个行业（技术领域），用以调节、控制技术发展所拟订的政策，主要体现在某个行业（技术领域） 的发展方向和构成的转变、比例关系的变化”。许正中认为，技术政策 “就是国家为了对技术活动的投入、运作、产出、转化各环节进行调控而建立的有计划、有组织地推进知识生产的技术方针和实现技术方针的体系”。1986年，由原国家科学技术委员会发布的 《中国科学技术指南》认为：技术政策是生态环境保护以及经济、技术和社会发展应当遵循的准则，旨在通过技术进步，推动经济发展。1988 年，国家科学技术委员会发布的科学技术蓝皮书第1号——《国家十四个重要领域技术政策要点》——在前言中明确指出：“技术政策是制定科技发展规划和经济社会发展规划的重要依据，是国家宏观指导和调控经济建设活动的强有力手段，尤其对科技攻关、技术改造、技术引进、重点建设项目的技术选择，以及生产结构、产品结构、技术结构的调整、变革和发展具有直接的指导意义。所以，必须把技术政策放在与重大经济政策同等重要的地位，加以认真贯彻执行。技术政策的主要内容大体包括发展目标、行业结构、技术选择和技术进步的途径、路线、措施4个方面；技术政策体系是科技方针的展开和具体化，它体现了国家和政府对技术活动的态度及对技术活动各个环节的控制，也体现了国家对技术发展方向和规模进行的控制。在制定一个领域的技术政策时，应当根据该领域的特点和存在的问题，抓住影响全局的主要矛盾，提出相应的措施。我国原国家环保局局长、全国人民代表大会常务委员会环境与资源保护委员会主任委员曲格平认为，环境技术政策就是国家根据建设社会主义现代化的要求，在环境保护方面制定的一系列技术行动准则。武汉大学蔡守秋教授认为，环境技术政策是为了解决一定历史阶段的环境问题、落实环境保护战略方针，并达到预期环境保护目标，调整人与自然环境关系及与之相关的人与人之间的关系，由国家机关制定并以特定形式发布的环境保护技术原则、途径、方向、手段和要求。中国环境科学研究院李康教授认为，环境保护技术政策是指在经济能力许可的前提下，为适应多、快、好、省地协调经济—社会发展与资源环境矛盾的科技手段及科学方法的集合。中国环境管理干部学院朱庚申副教授认为，环境保护的技术政策是指以特定的行业为对象，在行业政策许可范围内，引导企业采取有利于保护环境的生产和污染防治技术的政策，环境保护的技术政策是企业制定污染防治对策的依据，也是开展环境监督管理的出发点，由于行业和领域不同，环境问题产生的途径和方式就不同，解决环境问题所采用的污染治理技术和生产技术也不一样，这就决定了有不同的环境保护技术政策。环境技术政策也是环境政策体系中的一个重要组成部分，除环境技术政策外，环境政策还包括环境管理政策、环境经济政策、环境产业政策、环境外交政策，它们实际上是环境保护与经济、科学技术、科学管理、产业以及外交活动相交叉的结果，并与环境经济学、环境技术科学、环境管理科学、环境产业和环境外交学等交叉科学或学科联系在一起，而且这些环境政策和其他许多领域的政策之间也存在着交叉和渗透。作为可持续发展战略延伸的政策，除了包括环境技术政策外，显然还包括其他环境政策以及许多其他领域的政策 （诸如区域宏观经济布局与产业发展政策、科技发展政策、对外贸易政策、投资和税收政策、金融政策等）。其他环境政策以及许多其他领域的政策与环境技术政策有着直接或间接的关系，其中的某些具体政策还是执行环境技术政策不可缺少的支持条件，因而在研究环境技术政策的理论和实践问题时，还必须考虑与环境技术政策相配套的相关政策问题，其中主要是它们之间的协同作用问题。环境技术政策通常是一国编制环境科技发展规划、环境保护中长期规划，指导环境科技攻关、技术开发与引进和环保产业发展的重要依据，是实现环境与经济、社会协调发展的重要技术保障。因此，新世纪的环境技术政策要在可持续发展观的指导下，以环境和发展相协调为目标依据，不断地适时修改、完善和创新。（二） 环境技术政策的全息性特征全息性是指诸多事物的局部与局部之间、局部与整体之间包含相同的信息，或者某一事物低层次的局部包含着高层次整体的全部信息。在可持续发展战略指导下制定的环境技术政策，涵盖了人与自然、经济与资源环境、资源环境与社会发展的多层面关系，它所具有的全息性特征是显而易见的。 政策的多元性交叉与渗透由环境、经济、社会的相互作用关系和可持续发展战略的全息性所决定的环境技术政策的全息性，首先表现为环境技术政策体系内部以及环境技术政策与其他环境政策、经济政策、社会政策之间的多元性交叉与渗透。此种交叉、渗透的高度、广度和深度在许多其他领域是不可比拟的。比如，粗放型经济增长方式、产业结构和生产管理模式，以及不可持续的生产消费和生活消费方式，直接造成资源能源的高消耗、大量浪费和严重的环境污染及生态破坏；由于宏观经济布局、人口空间分布不合理，加上盲目投资、重复建设导致的地区资源配置效率低下及其产业结构的严重雷同，以及污染性乡镇工业和其他小型、分散、落后的加工工业的规划缺乏统筹，致使一些人口、工业、资源能源消耗和环境污染高度密集区的土地、淡水资源严重短缺，大气和水环境污染达到环境公害的水平，城市居民的身体健康受到危害，生存环境质量每况愈下，等等。这些多层面、多因素和多环节的复杂因素关系链，以及由此产生的多方面负面影响和结果，恰恰是以往执行的环境技术政策、其他环境政策、经济政策和社会政策在许多方面不协调，甚至违背可持续发展规律的必然结果，从反面证明了环境技术政策与其他环境政策、经济政策、社会政策之间的多元交叉与渗透的特征，同时也证明了可持续发展战略是保证这些政策全方位正向交叉与渗透的前提。 政策体系的多向相关性和整体性自然资源与生态环境的相互依存性及其相互作用，经济、社会发展与资源环境相互关系的全息性，决定了环境技术政策体系的多向相关性和整体性，即环境技术政策体系内部的纵向、横向相关性，某些环境技术政策与其体系外部的纵向、横向相关性，以及它们之间相互联系、彼此作用的整体性。比如，在研究、制定中国能源发展与大气污染控制政策时，从能源可持续发展和环境、经济、社会可持续发展的全局出发，不仅要考察煤炭、石油、天然气等不可再生资源与能源可持续发展的相关性，技术进步、科学管理、能源价格与全面降低能源消耗、降低生产成本、可持续消费的相互关系等，还要考察把更多的煤炭转化为电力、发展水能与核能发电以及开发太阳能、风能、生物质能等可再生能源等方面的经济和技术问题，以尽可能增加清洁能源的比重，为从源头上缓解能源发展与大气污染日益严重的矛盾提供保证。由此可见，环境技术政策体系的多向相关性和整体性不仅反映了环境技术政策的高度复杂性和政策调控作用的系统性，而且是环境技术政策多元性交叉与渗透在深层次的表现。 发展观和价值观是政策思想的灵魂历史经验表明，资源衰竭、环境污染和生态破坏之所以产生和日趋严重，而且，在许多国家和地区还出现了人口数量的增长、经济开发规模和开发强度、社会消费总量及其资源消耗总量和污染物排放总量超过资源环境最大允许承载能力的严重状况，并产生了一系列经济、社会发展的外部不经济性，即资源环境损失的累积效应，究其根本原因，是人们只顾发展，不顾资源环境，甚至虐待资源环境，并认为“自然资源是取之不尽、用之不竭的”，且不具有原生价值。尽管这是一个极大的历史误会，但却是近二百年工业经济和“黑色工业”时代的历史事实，并在某种意义上，是难以避免的。建立在可持续发展观和科学的资源环境价值观基础上的可持续发展战略和为之服务的资源环境政策，从观念上革新了传统发展观和错误的价值观，正在改变着人们对发展与资源环境相互关系的思维定势和思维方式。人与自然和谐、发展与资源环境相协调、在发展中保护和改善人类赖以生存和发展的生态环境、合理开发自然资源并使其中的某些资源得以永续利用的全新思想正在人们的头脑中建立。上述发展观和价值观是环境技术政策思想的灵魂，而且，为了实现可持续发展目标而研究、制定的新的环境技术政策体系能否有效地付诸实施，能否在实践中起到发展与资源环境相协调的调控作用，首先取决于人们，特别是各级决策管理者能否自觉地接受并把握环境技术政策思想的灵魂。 政策的稳定性与可变性在确立并实施可持续发展战略之后，所制定的环境技术政策具有相当强的稳定性。与此同时，在新一轮产业革命、科技革命和社会大变革的时代，由于客观条件将会产生比人们预料的更快的变化，况且，目前人们尚未完全认识某些深层次的变化，客观上存在着某些不确定性，所以，环境技术政策还具有随着时间的推移而产生必不可少的可变性。环境技术政策的稳定性是指在可持续发展是人类的唯一选择并需要当代人和后代人坚持不懈地为之奋斗的条件下，基本的政策框架、主要和长效的政策内容将会延续相当长的时期，在此时间跨度中，不会有实质性改变；环境技术政策的可变性，是指某些具体政策在制定政策的经济、科技、社会依据发生变化之后的正常变动，其中包括政策内容的调整和补充、部分条款的更新替代等。正确认识和把握环境技术政策的稳定性与可变性的相互关系，包括提高对所研究、制定政策的稳定性的认识能力和处理能力，并把握政策变动的层次、内容和时机，变动后的政策对原有政策调整或否定的适宜度，调整、更新的政策与继续执行的原有政策的协调，等等。这些都是政策学者和研究编制环境技术政策者面临的重要课题。 政策执行中的连锁反应和波及效应环境技术政策的多元交叉与渗透、多向相关性和整体性以及发展观、价值观对执行政策的影响等，将会在环境技术政策的执行过程中，产生连锁反应与波及效应。比如，在控制建设项目环境污染的政策中规定，首先在立项前，要进行环境影响的评价；立项建设过程中，要对控制污染的设施是否与主体工程同步到位及其控制效果进行审查和验收；然后，在建设项目投入生产运行后，要进一步执行污染物排放的总量控制政策和排污收费政策；进而根据实际情况和有关政策，开展清洁生产的审计工作，按照节约资源、控制污染的基本政策来编制清洁生产方案，并分步骤付诸实施。如果这些环境技术政策和有关的其他调控手段都能被严格执行和采用，那么，这些污染性建设项目的生产活动与资源开发利用、环境保护的矛盾就可以在很大程度上得到协调，使环境技术政策在发展与资源环境良性循环轨道上产生一系列活动过程、环节及后果的正向连锁反应，并在所有污染源都处于有关环境技术政策、法规的控制和管理监督的条件下，出现波及效应；反之，将会产生在恶性循环轨道上的一系列反向连锁反应和波及效应，从而使环境污染日益恶化。在认识环境技术政策的上述主要特征之后，将会从中引申出某些规律性的东西，从而为进一步研究环境技术政策理论问题提供有利条件和科学依据。参考文献1 顾海波．基于可持续发展观的环境技术政策创新．沈阳：东北大学出版社，2004；2 张兰生．实用环境经济学．北京：清华大学出版社，1992；3 娄成武．当前我国科技政策研究的若干问题．东北大学学报．2002；4 中国科学院能源战略研究组．中国能源可持续发展战略专题研究．北京：科学出版社，2006；

他长期从事环境资源法律和政策、国际环境资源法律和政策、可持续发展法和政策的研究和教学工作。曾参加《环境保护法》等10多项环境资源法律、法规的立法起草研究工作。曾主持、承担国家社会科学基金“六五”、“八五”、“九五”规划法学重点项目等10多项科研课题。已发表190多篇论文、20部著作或教材。多次组织和主持召开全国性环境资源法学会议及环境资源法学国际会议。从1985年起招收环境政策和法律硕士研究生，从1996年起招收环境法博士生，是教育部批准的首批普通高等学校人文社会科学国家重点研究基地（国家环境保护局武汉大学环境法研究所）和国家重点学科（环境资源法学）的学术带头人。是湖北省有突出贡献的中青年专家，享受国务院政府特殊津贴。多次获湖北省、武汉市社会科学和法学优秀成果奖。国家环境保护总局于2000年12月授予他“环境保护杰出贡献者”荣誉称号。代表著作有《中国环境政策概论》（1988年）、《国土法的理论与实践》（1991年）、《环境行政执法和环境行政诉讼》（1992年）、《环境外交概论》（1992年）、《环境法教程》（1995年）、《环境资源法论》（1996年）、《环境政策法律问题研究》（1999年）、《环境资源法学教程》（2000年）、《当代海洋环境资源法》（2001年）、《欧盟环境政策法律研究》（2002年）、《可持续发展与环境资源法制建设》（中国法制出版社2003年版）、《调整论》（中国高等教育出版社2003年版）、《环境资源法教程》（高等教育出版社2004年版）。代表论文有《应该提倡环境道德》（1981年）、《环境法是一个独立的法律部门》（1981年）、《环境权初探》（1982年）、《论环境法与可持续原则的关系》（1992年）、《行政处理环境污染民事纠纷中的‘二论’》（1996年）、《论可持续发展对我国法制建设的影响》（1997年）、《论当代环境法学的发展》（1998年）、《环境法学理论的要点和意义》（2001年）、《人与自然关系中的环境资源法》（2002年）、《论法学研究范式的革新──以环境资源法学为视角》（2003年）、《第三种调整机制──从环境资源保护和环境资源法角度进行研究》（2004年）。他热心环境资源保护事业、法律事业和教育事业，对环境资源法制建设有着强烈的事业心和责任感。三十多年来他一直坚持在环境保护工作的第一线，致力于推动我国的环境资源法学、环境资源政策学的研究和教育工作。他是建立中国环境资源法学研究会的主要倡导者和组织者。在他及其同事的共同努力下，武汉大学环境法研究所从无到有，逐步发展成了中国最早、亚洲最大并在国际上享有一定声誉的环境法研究所，成了我国最大的环境资源法学博士点、首批教育部人文社会科学重点研究基地和国家级重点学科。 1、《中国环境政策概论》，蔡守秋独著，武汉大学出版社1988年版。2、《国土法的理论与实践》，蔡守秋独著，中国环境科学出版社1991年版。3、《环境外交概论》，蔡守秋独著，香港中华科技出版社1992年版。4、《环境行政执法和环境行政讼诉》，蔡守秋独著，武汉大学出版社1992年版。5、《中国环境法制通论》，蔡守秋与马骧聪二人合著，学苑出版社1990年版。6、《中国环境法的理论与实践》，韩德培主编，蔡守秋为主要撰稿人，中国环境科学出版社1990年版。7、《环境法教程》，蔡守秋主编，法律出版社，1995年版。8、《环境资源法论》，蔡守秋主编，武汉大学出版社，1996年版。9、《环境政策法律问题研究》，蔡守秋独著，武汉大学出版社1999年版。10、《环境资源法学教程》，蔡守秋主编，武汉大学出版社2000年版，2002年再版、同时在香港出版繁体本教材。11、蔡守秋担任《外国环境法选编》丛书编委会编委，担任《外国环境法选编》（第一辑，上下册）的常务副主编，中国政法大学出版社2000年版。12、《当代海洋环境资源法》，煤炭工业出版社2001年版，蔡守秋、何卫东著。2002年在香港出版繁体版。13、《欧盟环境政策法律研究》(5万字)，蔡守秋主编，武汉大学出版社2002年版。14、《中国大百科全书（环境科学卷）》（修订版，2002年4月出版），蔡守秋为环境法的副主编，并撰写了近万字的环境法词条（5条），即：环境政策；国土整治法；环境外交；环境行政复议；环境资源纠纷的行政处理。15．《中国大百科全书（法学卷修订版，2002年版）》撰稿，共撰写5篇文章：《环境法的基本原则》、《环境法基本制度》、《环境标准》、《环境监测》、《可持续发展》。16、《可持续发展与环境资源法制建设》, 蔡守秋等著，中国法制出版社2003年版。17、《环境资源法学》（21世纪法学创新系列教材），人民法院出版社、中国人民公安大学出版社，2003年7月版。本书蔡守秋教授任主编，并承担第一章、第二章、第三章、第四章、第六章的撰稿任务（约16万字）和统稿工作。18、《环境法学教程》，蔡守秋主编，科学出版社2003年版。19、《调整论──对主流法理学的反思与补充》，蔡守秋独著，高等教育出版社2003年版。20、《环境资源法教程》（普通高等教育“十五”国家级规划教材），蔡守秋主编，高等教育出版社，2004年版21、《人跪狗善哉》于2011年1越20日晚在博客发布，在社会上引起了强烈商榷。 蔡守秋秋著的《应该提倡环境道德》等一组论文1982年获武汉大学优秀科研成果三等奖。蔡守秋等人参加的《中华人民共和国环境保护法（试行）》修订稿（讨论稿）及研究论文），1983年获武汉大学优秀科研成果二等奖。蔡守秋著的《环境权初探》，1985年获湖北省法学会法学研究优秀成果奖。蔡守秋的自编教材《中国环境政策概论》，1987年获武汉大学优秀教材二等奖。蔡守秋著的《关于我国对外经济开放地区环境立法及其理论研究》一组论文，1986年获湖北省社会科学优秀成果三等奖，同时获1986年湖北省法学研究优秀成果奖。蔡守秋著的《关于环境保护制度立法研究》一组论文，1989年获湖北省社会科学优秀成果三等奖，同时获1989年湖北省法学研究优秀成果奖。蔡守秋著的《中国环境政策概论》，1991年获湖北省社会科学优秀成果三等奖，同时获1988－1989年度湖北省法学会优秀成果奖。蔡守秋1993年获湖北省有突出贡献中青年专家称号。蔡守秋著的《环境外交概论》一书，1995年获武汉大学第七届社会科学研究优秀科研成果奖。蔡守秋著的《环境资源法论》一书，1997年获武汉大学第八届社会科学优秀成果二等奖。蔡守秋著的《关于提高武汉市环境质量的政策措施的研究》和《论建立中国式的源削减法律制度》论文，1998年6月获武汉市法学会第四次法学优秀论文（1995－1997年度）二等奖，1998年10月获“武汉市第六次社会科学优秀成果优秀奖”。蔡守秋著的《论当代环境法学的发展》（系列论文）》获湖北省社会科学优秀成果（1994-1998年）三等奖，湖北省人民政府于2001年10月8日颁发奖励证书。蔡守秋著的《可持续发展与可持续环境资源法》（1999年中国法学会环境资源法学研究会年会），获中国法学会环境资源法学研究会1999年优秀成果奖。蔡守秋著的“实现环境法治的前提条件”，获“21世纪中国法治展望征文”优秀论文二等奖。蔡守秋著的蔡守秋著的《论环境资源法学理论体系的框架》（2000年中国法学会环境资源法学研究会年会），获中国法学会环境资源法学研究会2000年优秀成果奖。国家环境保护总局在2001年1月授予蔡守秋“环境保护杰出贡献者”称号。蔡守秋著的《环境政策法律问题研究》，获武汉市第七次社会科学优秀成果奖，获司法部2002年优秀成果三等奖。蔡守秋著的《环境资源法学教程》，获2002年武汉大学本科优秀教材奖。

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蔡守秋（1944-）年生，湖南省永州市东安县芦洪司人。教授，博士生导师。武汉大学法学院，环境法研究所所长。1968年毕业于武汉大学化学系。以高级访问学者和富布赖特访问学者的身份去美国大学法院学习研究两年。是武汉大学环境与资源法学博士点学科带头人，博士生导师。曾任中国国土资源法研究会副理事长。中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长，中国法学会理事，湖北省法学会和国土经济学会理事。主要从事环境资源法律和政策、国际环境法和环境外交、可持续发展法律和政策的研究和教学工作。从1987年招收环境法律和政策硕士研究生，从1996年招收环境法博士研究生。已在《中国社会科学》等国内外刊物发表《环境权初探》、《论可持续发展对我国法制建设的影响》等100多篇论文，已出版《中国环境政策概论》、《环境法教程》等11部著作或教材。曾参加《中华人民共和国保环境护法》等10多个环境法律、法规的立法起草调研工作，主持和承担地“六五”、“九五”规划国家社会科学法学重点科研课题等10多项科研项目。开设过环境保护法、环境政策、国土法、国际环境法、可持续发展法律和政策等10几门课程或讲座。多次获湖北省社会科学和法学优秀成果奖，获湖北省有突出贡献的中青年专家称号和国务院政府特殊津贴。