1 现状与思考流域水资源是不依行政区划而改变其自然属性的一个系统、一个整体。我国以流域为单元进行水资源统一管理具有悠久的历史,并取得了丰富的经验。2002年通过的新的《水法》又进一步明确了“流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制。但目前的流域管理机构仍存在水资源管理权威性不强的情况,其中主要原因是:①一个流域常被多个行政区域所分割,行政区域对水资源的开发、利用、管理等诸方面的决策表现为以己为中心的自利性,这对行政区域本身来说无法指责,但对整个流域势必造成按行政区域分散管理的状态,破坏水资源统一性、整体性规律和以流域为单元管理水资源的普遍适宜原则;②流域管理机构应是流域管理主体,具有国家水资源公共权力机关授予的管理权力,但是,由于缺乏代表地方政府和用水利益的代表参与管理,使涉及多个行政区域和用水户的水资源信息不畅通,决策交流不够,失去流域水资源管理对象(流域内各区域政府、用水户、人)的自觉服从,因而,难以建立起基于行政区域和用水户利益整体效益最佳的流域管理权威;③这些跨行政区域的流域管理机构只是水利部的派出机构,虽然拥有一定行政职能,但仍然是一个事业单位,并非一个真正的管理机构,很难直接介入地方水资源开发、利用与保护问题,目前仅在流域防洪事务中发挥着较为明显的指挥协调作用;④从流域管理的内力机构设置来说,仍仅是一个以流域规划设计和研究型的事业机构,难以承担流域管理的重任[2]。笔者认为,加强水资源流域管理,首先必须增强流域管理机构的权威性,这种权威性又要从机构设置和人员配备着手。要在水利部下设的7个派出机构基础上再分层设立县级以上流域管理机构,即凡是跨县的流域均设立流域管理委员会,形成一完整的流域管理体系。如珠江(跨省)水利委员会(一级)下设韩江(跨市)水利委员会派出机构(二级),韩江下面又分别设立梅江(跨县)、石窟河委员会等三级机构,机构人员要由省、市、县三级政府官员、水利部门及有关专家三方面组成,要赋予其行政决策职能以实现县域之间、省域之间的用水协调。其次,必须加强流域管理机构的水资源管理能力建设,以适应新时期的治水理念、水资源管理业务和处理利益复杂的水资源案件和水事纠纷的需要。再者,可构建流域管理委员会,这种委员会与前述的流域管理机构的含义不同,后者只是一个协会式的松散机构。由用户利益共同体中筛选代表与政府、水管理部门的代表组成,主要参与流域管理决策。在这方面日本有成功的经验[5],文献[9]和文献[10]也论述了公众参与在水资源管理中的应用。第四,加强涉水部门管理职能的协调。2 几个有待解决的问题1 流域管理能否作为经济和社会管理的基础流域管理的最基本出发点是,流域是自然的水文单元,按照水资源的演变规律,水资源开发利用和管理应以流域为单元进行。但流域不是政治和行政的管理单元,而且水政策也经常受到流域以外因素的影响。更进一步的问题是,在流域层次实施什么样的管理是高效的?是否诸如经济和社会发展规划与活动等问题也应以流域为基础来进行,还是流域管理应仅仅局限于流域的水问题。从目前国际经验来看,将水管理作为经济和社会管理的基础是不恰当的[1]。也即是,流域管理只应管理流域内水的分配和利用,而不是决定与水利用有关的社会和经济活动。尽管世界上有几百个流域管理机构,但仍有许多国家由于各种原因没有设立流域管理机构,即使在设置流域管理机构的国家,也并不是在其所有流域都设置。2 不同社会经济发展水平和环境下如何设置流域管理模式不同的社会文化背景、政治体制和经济发展水平,以及不同的水资源开发利用水平和所面临的不同水资源问题的国家,在流域管理体制选择和设置上是不同的。如前所述,流域管理的形式可以是正式的流域管理机构,或是松散的协调组织,但从制度经济学角度,有效的机构应是解决问题的最简单机制。从这点出发,世界上就不会有一个通用的模型,但在选择合适的机构时,一般或多或少会考虑流域内的3个问题:①当水资源管理和共享的政策成为问题时;②当跨界流域需要协调和调解冲突时;③当流域内存在效率和有效性问题时。若这些问题越严重,则流域管理局的机构形式可能越合适;如果这些问题都不严重,可能只需要成立协调委员会或理事会。当然,流域管理应随着所面对问题的变化而演变。3 如何解决我国水资源管理所面临的流域间差异性我国幅员辽阔,按照目前流域管理机构设置的管辖范围,长江流域面积达180万km2多,长江水利委员会同时负责西南诸国际河流的管理;即使最小的太湖流域,面积也为36895km2,而太湖流域管理局同时还管理东南沿海诸河流域。如此辽阔的流域面积,以及流域间的地域差异和水文及水资源条件的差异,导致了不同流域的水资源开发利用程度的差异,及所面对的水资源问题的不同。如以水资源开发利用程度为例,海河流域的水资源利用率已经超过90%,黄河流域接近50%,而长江和珠江流域都不足15%。目前我国北方的流域所面临的主要问题是水资源短缺以及所导致的生态环境问题,而我国南方流域则主要是水污染问题。另外,流域之间的国民经济和社会发展水平也存在显著的差异。在我国这样的统一体制的国家中,这些差异性的存在,使得流域管理机构设置在结合流域的自然社会经济情况上,存在一定的挑战。3 如何实现流域水资源的统一管理近年来,关于水资源流域管理的研究文章层出不穷。雷玉桃等[3]阐述了我国水资源流域管理必要性,并探索了水资源流域管理创新对策,强调加强对流域水资源质与量的统一管理以及加强流域水权交易的准市场制度建设;佟春生等[4]从管理的主体、客体、任务、模式和特征5个方面论述了流域水资源管理的内涵,并阐明了管理与保护、开发和利用的关系,以及实现保护、开发和利用的管理体制、管理运行和管理机制的关系。陈菁[5]从水管理形态与水利用形态的相互组合角度构建了流域水资源管理体制,认为我国的流域水管理体制均为统制——独自型,在这种体制中决策者与用水者之间缺乏监督和评价机制。王文生[6]对推进水资源流域管理与行政区域管理相结合提出了6方面意见;郝火凡等[7]从水循环角度对流域水资源作了苦干思考;杨志峰等[8]则提出了关于流域水资源冲突管理的新思路,认为部门之间、流域上下游之间以及水资源的利用现状与可持续发展利用之间的冲突已成为危及地区和平与安定,制约地区经济发展的重要因素。这些冲突是传统流域水资源管理所无法解决的,缓解决这些冲突已成为流域水资源管理的重要研究领域。解决水资源冲突的程序和方法主要有法律手段、制度建设、ADR技术和武力解决等方法。随着2002年《水法》的实施,我国的流域管理将逐步建立和完善,参照国际上流域管理机构的经验和教训,文献[1]提出了我国流域管理建设的如下建议:1 清晰与区域管理的关系随着我国的水资源管理体制由“分级、分部门管理相结合的制度”向“流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”过渡,可以预见,随着部门间冲突的渐渐消除,水资源管理的冲突将由部门间转向部门内,也即流域管理和区域管理之间的冲突将可能逐步增多。在我国已经建立了较为完善的区域管理体制下,如何建立与之相协调的流域管理体制及职能是一个需要尽快解决的问题。在2002年《水法》中,尽管确立了流域管理机构的职责,但在区域管理和流域管理的关系上不清晰,存在许多交叉的内容,需要在具体的实施中清晰化。2 鼓励参与国际上任何一个成功的流域管理,其成功的关键是积极地参与。流域管理的建立本身就是为了协调由于水的流域特性造成的跨行政区域的管理问题,其特点就需要流域各利害相关者群体的参与和支持。同时,有效地参与能建立一种交流机制,促进问题的解决。但目前,按照2002年的《水法》和我国目前的流域管理模式,尽管在规划和管理中存在一些水行政管理部门之间的参与,但还没有从体制上保证这些参与以及更广泛人员和团体的参与。3 建立协调机制,加强流域内自然资源的统一管理客观上,我国目前的流域管理仅仅是水的流域管理,而且还注重于水量的管理。在我国目前行政体制下,建立流域内自然资源统一管理的机制在近期内不可能实现。在这种情况下,流域管理工作有必要建立有效的协调机制。这种协调机制包括水行业内和水行业外,以及与其他自然资源管理特别是土地资源管理部门的协调机制。4 改革机构根据2002年《水法》,流域管理机构将成为流域水管理机构。但我国现有的流域机构是国家为了对主要江河实施大规模治理而设置的。从其设立之初便带有浓厚的搞基本建设色彩,形成了一支集工程规划、勘测、设计、施工及工程管理等各种专业为一体的庞大的技术队伍,客观上形成了现有的流域机构重视技术管理、工程管理、忽视水域、水资源和水行政的管理,难以承担起流域水管理部门的职责。而且流域管理机构内部政事企职责不分,人员结构不合理,机构臃肿,人员的流域管理与执法能力不足。在实施2002年《水法》和单位的机构改革中,应以流域管理机构内部政事企分离为重点,分类改革,稳步推进,逐步建立符合我国国情、权利和责任统一、高效的流域管理。